Verfassungsänderungen

§ 16 Gesetzgebungsverfahren | Inhaltsverzeichnis | § 18 Rechtsverordnungen

Autor: Jan-Louis Wiedmann

Notwendiges Vorwissen: Was sind Verfassungen?; Grundlegende Kenntnis der Staatsstrukturprinzipien

Lernziel: Verständnis um Bedeutung und Grenzen von Verfassungsänderungen

A. Die Möglichkeit der Verfassungsänderung

I. Grundsätzliche Bedeutung

Modernen Verfassungen ist gemein, dass sie ein besonderes Verfahren zu ihrer Änderung vorsehen. Durch eine Verfassungsänderung kann die rechtliche Grundordnung der Gesellschaft veränderten sozialen Umständen angepasst werden. So wird sichergestellt, dass die Verfassung über Generationen hinweg die nötige Integrationskraft entfalten kann.

Da die Verfassung aber gerade über dem einfachen Recht steht und nicht zur Disposition der alltäglichen Politik stehen soll, sind qualifizierte Anforderungen an die Änderung der Verfassung zu stellen. Erst durch ihre erschwerte Veränderbarkeit hebt sich die Verfassung vom einfachen Recht ab.

II. Ausgestaltung im Grundgesetz

Auch das Grundgesetz sieht die Möglichkeit einer Verfassungsänderung vor (Art. 79 GG). Um die Verfassung dem politischen Tagesgeschäft zu entziehen, werden aber besondere formelle Voraussetzungen an seine Änderung gestellt (Art. 79 I 1, II GG). Diese Anforderungen sind gleichwohl nicht so hoch, dass Verfassungsänderungen de facto ausscheiden. Vielmehr wird das Grundgesetz – im Gegensatz zu anderen Verfassungen, die weitaus höhere Anforderungen stellen – regelmäßig geändert.

Dieser vergleichsweise einfachen Abänderbarkeit wird allerdings durch Art. 79 III GG eine Grenze gesetzt. Dort werden einige Prinzipien der Verfassung genannt, die nicht geändert werden dürfen. Die dort genannten Verfassungsprinzipien, die die „Identität“ des Grundgesetzes ausmachen, sind von der Änderungsmöglichkeit ausgenommen und werden vom Grundgesetz „ewig“ garantiert. Insoweit setzt Art. 79 III GG, der auch als „Ewigkeitsgarantie“ bezeichnet wird, Verfassungsänderungen in der Bundesrepublik materielle Grenzen.

1. Formelle Anforderungen

Im Grundsatz gelten die formellen Anforderungen der Art. 76 ff. GG auch für verfassungsändernde Gesetze. Art. 79 I 1, II GG stellt allerdings einige zusätzliche formelle „Hürden“ für die Verfassungsänderung auf. Zunächst kann die Verfassung gem. Art. 79 I 1 GG nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt.

Weiterführendes Wissen zu: Verfassungsdurchbrechungen in der Weimarer Republik

Dies mag aus heutiger Sicht selbstverständlich erscheinen, ist aber eine wichtige Lehre aus der Weimarer Republik. Dort wurde eine Verfassungsänderung außerhalb der Verfassungsurkunde für möglich gehalten. Die Praxis dieser sogenannten Verfassungsdurchbrechungen führte zu einer Unübersichtlichkeit des materiellen Verfassungsrechts.

Eine Einschränkung erfährt Art. 79 I 1 GG im Rahmen der europäischen Integration. Die europäische Integration bringt mannigfaltige Änderungen im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik mit sich. Grund und Grenze hierfür ist Art. 23 GG, der in seinem Abs. 1 S. 3 GG auf Art. 79 II und III GG, aber gerade nicht auf Art. 79 I 1 GG verweist. Regelungen in den europäischen Verträgen, die zu einer inhaltlichen Änderung der Verfassung führen, sich im Wortlaut des Grundgesetzes aber nicht niederschlagen, sind somit zulässig.

Des Weiteren sieht Art. 79 II GG qualifizierte Mehrheitserfordernisse vor. Abweichend von Art. 42 II 1 GG ist im Bundestag eine Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder erforderlich (qualifizierte Mitgliedermehrheit). Auch der Bundesrat muss mit 2/3 seiner Stimmen zustimmen. Hieraus ergibt sich, dass es sich bei verfassungsändernden Gesetzen um Zustimmungsgesetze handelt.

2. Materielle Grenzen

Materielle Grenzen zieht Art. 79 III GG, die sogenannte Ewigkeitsgarantie. Hiernach sind Verfassungsänderungen unzulässig, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden. Kernelemente der Verfassung sind somit änderungsfest.

Weiterführendes Wissen zum ideengeschichtlichen Hintergrund der Ewigkeitsgarantie

Bei Erlass des Grundgesetzes im Jahr 1949 stellte die Beschränkung der verfassungsändernden Gewalt durch Art. 79 III GG weitestgehend ein Novum dar; Hintergrund war die Erfahrung der pseudo-legalen Beseitigung der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Nationalsozialisten im Jahr 1933. Zwar war den Vätern und Müttern der Verfassung bewusst, dass eine Verfassungsvorschrift allein eine Beseitigung der verfassungsmäßigen Ordnung nicht verhindern kann. Indem grundlegende Verfassungsentscheidungen in Art. 79 III GG für unabänderlich erklärt wurden, sollte aber sichergestellt werden, dass eine Revolution, durch die grundlegende Prinzipien der Verfassung abgeschafft werden, nicht noch einmal unter dem „Schutz der Schein-Legalität“ stehen könnte. Die Abschaffung der wesentlichen Verfassungsprinzipien sollte fortan nurnoch zum Preis eines evidenten (Verfassungs-)Rechtsbruchs zu haben sein. Der Parlamentarische Rat konnte insoweit an eine wissenschaftliche Diskussion um die Grenzen der Verfassungsänderungsmöglichkeit anknüpfen, die im Bismarck-Reich und unter der Weimarer Reichsverfassung geführt worden war. An dieser Debatte war ausgerechnet der spätere „Kronjurist der Nationalsozialisten“, Carl Schmitt maßgeblich beteiligt gewesen. Er vertrat schon in der Weimarer Republik die These, dass Verfassungsänderungen die „Identität und Kontinuität“ der Verfassung zu wahren hätten. Dieser Gedanke ist nun durch Art. 79 III GG positiviert.

Die Änderungsfestigkeit einiger Verfassungsprinzipien hat einerseits eine wichtige, identitätsstiftende Wirkung für das Grundgesetz, da sie einige Grundprinzipien aufstellt, die nicht verhandelbar sind. Andererseits steht sie in einem Spannungsverhältnis zum Gedanken der Demokratie. Deshalb ist es wichtig, sich die (begrenzte) Reichweite der Ewigkeitsgarantie vor Augen zu führen. Gerade weil er dem demokratischen Mehrheitswillen unabänderliche Grenzen aufzeigt, muss Art. 79 III GG eng ausgelegt werden:

a) Aufteilung des Bundes in Länder

Unabänderlich ist zunächst die Aufteilung des Bundes in Länder. Art. 79 III GG stellt sich einem Einheitsstaat entgegen. Dies ist eine Lehre aus den sogenannten Gleichschaltungsgesetzen der Nationalsozialisten, welche die Missbrauchsmöglichkeiten in einem gleichgeschalteten Einheitsstaat offengelegt hatten. Gleichwohl darf die Bedeutung des Art. 79 III GG insoweit nicht überschätzt werden. Er enthält gerade keine Bestandsgarantie der aktuell bestehenden 16 Bundesländer.

Beispiel: Eine Verfassungsänderung, durch die das Land Berlin seine Eigenständigkeit verlöre oder durch die Bayern und Baden-Württemberg zusammengelegt würde, wäre mit Art. 79 III GG vereinbar. Denn Art. 79 III GG gibt nur vor, dass es (mindestens zwei) Bundesländer geben muss, denen ein Kernbestand an Kompetenzen verbleibt. Eine Aussage darüber, welche oder wieviele Bundesländer es geben muss, trifft die Ewigkeitsgarantie nicht.

b) Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung

Verfassungsrechtlich vorgegeben ist zudem die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung. Gemeint ist nur die Gesetzgebung des Bundes, da ein Kernbestand der Landesgesetzgebungskompetenzen bereits durch den Verweis auf Art. 20 I GG (Bundesstaatsprinzip) gesichert ist (siehe hierzu Beispiel unter a]). Auch insoweit ist nicht vorgegeben, wie die Länder zu beteiligen sind. Es wäre also durchaus zulässig, das aktuelle Modell (eigene Gesetzgebungskompetenzen der Länder und Beteiligung des Bundesrats an Bundesgesetzen) gegen eine andere Form der Länderbeteiligung auszutauschen. Vorgegeben ist nur, dass die Länder eine Rolle bei der Gesetzgebung zu spielen haben.

c) Die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze

Unabänderlich sind zudem die in Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze. Hierbei muss zunächst erkannt werden, dass die einzelnen Grundrechte nicht von der Ewigkeitsgarantie umfasst sind. Art. 79 III GG schützt nur die Grundsätze der Art. 1 und 20, nicht die Art. 1 bis 20! Die Veränderung oder gar Abschaffung eines Grundrechts ist also nur dann unzulässig, wenn hierdurch gleichzeitig die Menschenwürdegarantie (Art. 1 I 1 GG) oder eines der in Art. 20 GG genannten Prinzipien betroffen ist. Eine genaue Bestimmung dessen, was unter Art. 1 GG fällt, bereitet größte Probleme. Jedenfalls Kernelemente wie das Folterverbot, die elementare Rechtsgleichheit aller Menschen, sowie die Ausrichtung des Staates am Wohl des Einzelnen lassen sich hierunter fassen.

Weiterführendes Wissen zu: Menschenwürdekern der Grundrechte

Zudem wohnt nach h.M. jedem Grundrecht jedenfalls ein „Kern“ an Menschenwürde inne. Wenn eine grundrechtliche Verbürgung (etwa das Asylgrundrecht) daher gänzlich abgeschafft würde, ist zu diskutieren, ob hiervon auch der "Menschenwürdekern" des jeweiligen Grundrechts betroffen ist, was einen Verstoß gegen Art. 79 III GG zur Folge hätte.

Neben Art. 1 GG sind auch die in Art. 20 GG genannten Prinzipien (das Demokratie-, das Bundesstaats-, das Republik-, das Sozialstaats- und das Rechtsstaatsprinzip) von der Ewigkeitsgarantie umfasst. Diese sind allerdings nur in ihren Grundzügen geschützt. Es ist daher durchaus zulässig, Änderungen an der konkreten Ausgestaltung der Staatsstrukturprinzipien vorzunehmen. Entscheidend ist, dass diese im Grundsatz unberührt bleiben.

Beispiel: Mit Art. 79 III GG wäre es durchaus vereinbar, die Dauer der Legislaturperiode von vier auf fünf Jahre zu verlängern. Denn auch bei einer Legislaturperiode von fünf Jahren kann man noch von einer „Demokratie“ sprechen, wenngleich sich auch hierüber streiten lässt. Die Grenze des Art. 79 III GG ist erst dann erreicht, wenn die Legislaturperiode so verlängert wird, dass von einer effektiven Bindung der Staatsorgane an den Willen des Volkes nicht mehr gesprochen werden kann. Problematisch wird es ab einer Legislaturperiode von über 5 Jahren. Auch eine Verlängerung der laufenden Legislaturperiode wird für mit Art. 79 III GG unvereinbar gehalten, weil es sich hierbei um eine „Selbstermächtigung“ handele, die mit dem Prinzip der Volksherrschaft unvereinbar sei.

Beispiel: Ebensowenig verstößt die Übertragung einiger Gesetzgebungskompetenzen an den Bund gegen den Grundsatz der Bundesstaatlichkeit. Dieser ist erst dann berührt, wenn den Ländern keine nennenswerten Kompetenzen mehr verbleiben.

Ob ein verfassungsänderndes Gesetz mit einem der in Art. 20 GG festgehaltenen Prinzipien unvereinbar ist, muss im Einzelfall – auch unter Hinzuziehung der historischen Grundlagen – bestimmt werden. Einhellig wird aber angenommen, dass das in Art. 20 IV GG niedergelegte Widerstandsrecht nicht von der Ewigkeitsgarantie umfasst ist, da es erst nachträglich in die Verfassung eingefügt wurde.

d) Die „ewige Ewigkeitsgarantie“?

Zuletzt stellt sich die Frage, ob Art. 79 III GG seinerseits geändert werden kann. Der Wortlaut der Vorschrift spricht nicht klar dagegen. Andererseits würde das Telos der Norm, die „ewige“ Absicherung der dort genannten Prinzipien, verfehlt, wenn die Vorschrift selbst geändert werden könnte. Daher ist es überzeugend, auch Art. 79 III GG selbst unter den änderungsfesten Kern des Grundgesetzes zu fassen.

Weiterführendes Wissen zu: Gelten Verfassungen ewig?

Überwiegend wird aber angenommen, dass die Grenze des Art. 79 III GG nicht für den Fall gelten, dass sich das deutsche Volk eine neue Verfassung gibt (Art. 146 GG). Dem ist zuzustimmen. Weniger ausschlaggebend ist hierbei, dass Art. 79 III GG eine Beschränkung der Demokratie darstellt, die nur in engen Grenzen zulässig sein kann. Entscheidend ist vielmehr, dass der pouvoir constituant, das Volk, sich selbst nicht auf Dauer binden kann. Dies wäre mit dem Selbstbestimmungsrecht künftiger Generationen unvereinbar.

Ohnehin scheint die Frage indes sehr theoretisch. Selbst wenn das Grundgesetz den Versuch machen würde, die verfassungsgebende Gewalt auch über die Geltung des Grundgesetzes hinaus zu binden, wäre dieser Versuch wohl kaum mit Erfolg gekrönt. Die Geschichte zeigt, dass sich der Souverän bei Erlass einer neuen Verfassung selten an den Vorgaben der Vorgängerverfassung orientiert. So sah man sich bei Erlass der Weimarer Reichsverfassung gerade nicht mehr an die Regeln der Reichsverfassung von 1871 gebunden. Wäre dem anders, so könnte man es mit der neuen Verfassung auch gleich bleiben lassen.

Weiterführende Studienliteratur

• Dreier, Gilt das Grundgesetz ewig?, 2009
• Kment/Fimpel, Der (beinahe) unabänderliche Kern des Grundgesetzes – Inhalt und Reichweite des Art. 79 III GG, JURA 2021, 1288.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Die Möglichkeit, eine Verfassung zu ändern, ist notwendig, um sicherzustellen, dass die Verfassung auch für künftige Generationen eine legitime Grundordnung darstellt.
• Andererseits muss das Verfassungsänderungsverfahren an besondere Voraussetzungen geknüpft sein, damit die Verfassung dem politischen Alltagsgeschäft entzogen ist.
• Das Grundgesetz trägt dem Rechnung, indem es in Art. 79 I, II GG besondere formelle Voraussetzungen (insbesondere ein doppelt qualifiziertes Mehrheitserfordernis) aufstellt. Zudem benennt es in Art. 79 III GG einige unabänderliche Grundsätze, die selbst durch Verfassungsänderung nicht aufgehoben werden können („Ewigkeitsgarantie“).