Internationale Bezüge

§ 3.3 Grundzüge des Staatskirchenrechts | Inhaltsverzeichnis | 2. Kapitel Staatsstrukturprinzipien

Autor:innen: Valentina Chiofalo/ Johannes Siegel

Notwendiges Vorwissen: Keins.

Lernziel: kurze Darstellung der rechtlichen Verknüpfungen des Staatsorganisationsrecht über das Verfassungsrecht hinaus zur internationalen Ebene kennenlernen

In den bisherigen Kapiteln beschäftigten wir uns ausschließlich damit, wie das Grundgesetz das Recht im Staat selbst organisiert. Darüber hinaus kennt das Grundgesetz auch Regelungen dazu, wie die Bundesrepublik Deutschland im internationalen Rechtsverkehr auftreten kann und vor allem auch, wie internationales Recht seinen Weg in die deutsche Rechtsordnung finden kann. Man spricht dabei auch von der auswärtigen Gewalt und dem offenen Verfassungsstaat. Damit soll die Öffnung der nationalen Souveränität zu Gunsten des Völkerrechts beschrieben werden. Völkerrecht ist das Recht, das die Beziehungen zwischen den Staaten beschreibt. Aus dem Völkerrecht hat sich als Sonderform das Unionsrecht, das Recht der Europäischen Union, entwickelt. Neben der Europäischen Union soll auch der davon streng abzugrenzende Europarat dargestellt werden und die mit ihm verbundene Europäische Menschrechtskonvention (EMRK).

A. Die relevante Normen

Das Grundgesetz äußert sich nicht nur zum deutschen Verfassungsrecht. Es ordnet dieses auch in das internationale Staaten- und Rechtsgefüge ein. Bereits die Präambel des Grundgesetzes spricht davon, dass es einem vereinten Europa und dem Frieden der Welt dienen solle. Art. 23 GG beschreibt die Europäische Integration, Art. 24 I GG ermöglicht die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Organisationen, Art. 25 GG ordnet das Verhältnis der allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Bundesrecht, Art. 26 GG verbietet Handlungen, wie den Angriffskrieg, die das friedliche Zusammenleben der Völker gefährden können, Art. 32 I GG weist dem Bund die Zuständigkeit der Pflege internationaler Beziehungen zu, Art. 59 I GG erklärt weiter, dass der:die Bundspräsident:in den Bund völkerrechtlich vertritt sowie dass gem. Art. 59 II GG Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes bedürfen.

B. Das Grundgesetz und Völkerrecht

Das Grundgesetz regelt die Öffnung der Verfassung für das Völkerrecht. In diesem Zusammenhang wird auch von der auswärtigen Gewalt gesprochen. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der rechtlichen Wirkung nach außen und der innerstaatlichen Willensbildung.

I. Verbandskompetenz

Die Kompetenzverteilung ist im Grundgesetz selbst ausdrücklich normiert. Gem. Art. 32 I GG liegt die Kompetenz für die auswärtigen Beziehungen beim Bund. Er ist für die Pflege internationaler Beziehungen verantwortlich und hat die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für auswärtige Angelegenheiten (Art. 73 I Nr. 1 GG). Dennoch sind die Länder völkerrechtlich nicht ohne Handlungsmöglichkeiten. Gem. Art. 32 III GG können sie im Rahmen der eigenen Gesetzgebungskompetenz mit Zustimmung der Bundesregierung völkerrechtliche Verträge abschließen. Wie Art. 32 III GG genau auszulegen ist, ist in der Wissenschaft weiterhin umstritten. Es bestehen zwei sich entgegenstehende Auslegungsmöglichkeiten. Zum einen die föderalistische Theorie, wonach die Kompetenz nur bei den Ländern liegt und zum anderen die zentralistische Theorie, wonach im Fall von Kompetenzfeldern der Länder diese lediglich auch die Kompetenz für völkerrechtliche Verträge haben. Die Rechtspraxis fand dagegen in Form des Lindauer Abkommens eine pragmatische Lösung. Demnach muss der Bund im Rahmen der auswärtigen Gewalt in den Bereichen, in denen den Ländern eine Gesetzgebungskompetenz zusteht, diese auch am Verfahren beteiligen.

Weiterführendes Wissen zum Lindauer Abkommen

Die Folge aus der pragmatischen Praxislösung ist jedoch, dass keine der beiden Auslegungsvarianten zum Zug kommt. Unter der Annahme, dass entweder die föderalistische oder die zentralistische Theorie richtig ist, ist die Lösung in der Praxis stets verfassungswidrig, da sie keiner der beiden Ansichten folgt.

II. Organkompetenz

Wenn der Bund die Kompetenz zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages hat, dann besteht weiterhin die Frage welches Organ des Bundes im konkreten Fall handlungsbefugt ist. Die in Art. 59 I GG an den:die Bundespräsident:in übertragenen Kompetenzen beschreiben zum einen repräsentative Elemente. Zum anderen übernimmt der:die Bundespräsident:in die Rolle der:des Staatsnotar:in und muss daher formalen Aufgaben, wie der Ratifikation von völkerrechtlichen Verträgen, nachkommen. Das Aushandeln der Verträge wird dagegen der Exekutive zugeschrieben. Konkret für die Exekutive handelt dabei regelmäßig das Auswärtige Amt und das Bundeskanzleramt im Rahmen der Richtlinienkompetenz aus Art. 65 S.1 GG. Zu Gunsten des Bundestags besteht dagegen im Sinne der Gewaltenteilung gem. Art. 59 II GG ein Zustimmungserfordernis als Kontrollfunktion für besondere Vertragskonstellationen, wie beispielweise Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes betreffen. Im Fall einer Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche, also internationale, Einrichtungen muss gem. Art. 24 I GG ebenso der Bundestag in Form eines Gesetzes beteiligt werden.

III. Handlungsmöglichkeiten

Das Grundgesetz ermöglicht somit zum einen, dass Verträge mit anderen Staaten geschlossen werden und zum anderen die Übertragung von Hoheitsrechten auf internationale Organisationen. Übertragung von Hoheitsrechten auf internationale Organisationen bedeutet konkret, dass diese im Staatsgebiet unmittelbar Hoheitsrechte ausüben können, wie beispielsweise die Europäische Patentorganisation. Jedoch ist es für eine internationale Organisation nicht konstitutiv, dass auf diese auch Hoheitsrechte übertragen werden, vielmehr fordert Art. 24 I GG nur in diesem speziellen Fall zur Umsetzung ein Gesetz.

Beispiel zu völkerrechtlichen Verträgen: Völkerrechtliche Verträge gibt es zu zahlreichen Themengebieten, beispielsweise Verträge,

• die Formalien des Völkerrechts bestimmen, wie das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge;
• die Menschenrechte bestimmen, wie der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR) oder der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR).

Beispiel für internationale Organisationen: Die Vereinten Nationen, der Europarat, die Welthandelsorganisation (WTO), die NATO, die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt und die Europäische Patentorganisation

IV. Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

Unter dem Begriff der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes beschreibt man die Öffnung des Grundgesetzes zu Gunsten des Völkerrechts und der internationalen Zusammenarbeit. Sie wird bereits aus der Struktur des Grundgesetzes selbst herausgelesen. So heißt es in der Präambel, dass das Grundgesetz einem vereinten Europa und dem Frieden der Welt dienen solle, weiter besteht die Staatszielbestimmung der europäischen Integration durch Art. 23 I 1 GG. Darüber hinaus werden den allgemeinen Regeln des Völkerrechts durch Art. 25 S. 2 GG ein Vorrang vor dem einfachen Recht eingeräumt. Durch die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes sollen methodisch Konflikte von innerstaatlichem Recht mit dem Völkerrecht aufgelöst werden.

Weiterführendes Wissen zur Wirkung des Völkerrechts

Das Völkerrecht selbst schreibt nicht vor, wie es in den jeweiligen Nationalstaaten zu seiner Wirkung kommt. Das bedeutet, es gibt keine allgemeine Regel, wie sich Staaten dem Völkerrecht öffnen. Dabei haben sich unterschiedliche Modelle weltweit entwickelt. So kann das Völkerrecht und das innerstaatliche Recht als Einheit verstanden werden (Monismus) oder als gänzlich getrennte Rechtsordnungen (Dualismus). Im Detail existieren auch für den Monismus und den Dualismus unterschiedlich strenge Ausprägungen. Das Grundgesetz verfolgt eine spezielle Form des Dualismus, welche eine Transformation des Völkerrechts in das innerstaatliche Recht vorschreibt.

C. Das Grundgesetz und die EMRK

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) wurde 1950 von den Mitgliedstaaten des Europarats erlassen. Sie sollte nach dem Zweiten Weltkrieg einen gemeinsamen Mindeststandard an Menschenrechten in Europa schaffen. Der Europarat ist dabei von der Europäischen Union zu trennen. Er ist zum einen älter und hat zum anderen mit 47 Vertragsstaaten, insbesondere auch Russland, ein deutlich größeres Einflussgebiet. Mit der EMRK wurde auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) geschaffen, welcher gem. Art. 19 EMRK für deren Auslegung zuständig ist. Die EMRK hat somit mehrere Besonderheiten. Sie ist ein regionales Menschenrechtsabkommen, welches sich konkret nur auf den europäischen Raum beschränkt und es hat ein eigenes dauerhaftes Gericht mit einem Individualklageverfahren gem. Art. 34 EMRK zur Wahrung der Konventionsrechte. Die Konventionsrechte der EMRK sind klassische Menschenrechte und decken sich in vielen Teilen mit den Bestimmungen des Grundgesetzes.

I. Anwendbarkeit

Da die EMRK ein völkerrechtlicher Vertrag der Mitgliedstaaten des Europarats ist, müssen die Nationalstaaten sich erst dem Völkerrecht öffnen und somit der EMRK zu Anwendbarkeit und Geltung im nationalen Recht verhelfen. Aufgrund seiner besonderen Bedeutung als Menschenrechtskonvention wurde die EMRK durch ein Bundesgesetz gem. Art. 59 II 1 GG in das deutsche Recht eingeführt. Das hat zwei Konsequenzen: Die EMRK ist unmittelbar anwendbar. Die EMRK hat den Rang eines Bundesgesetzes.

II. Wirkung

Der Rang der EMRK hat für ihre Wirkung im deutschen Recht eine besondere Bedeutung. Als Bundesrecht steht sie im Rang unter der Verfassung. Weiter unterliegt die EMRK dem lex posterior-Grundsatz. Das bedeutet, dass sich im Konfliktfall das neuere Gesetz durchsetzen würde, was in Anbetracht des Umsetzungsgesetzes der EMRK von 1951 regelmäßig der Fall wäre. Deshalb bestehen aufgrund der besonderen Natur der EMRK als Menschenrechtskonvention drei Besonderheiten für deren Wirkung im deutschen Recht:

1. Der lex posterior-Grundsatz gilt für die EMRK nur in Ausnahmefällen, da jedes Gesetz im Lichte der EMRK auszulegen ist.
2. Bei der Auslegung der Grundrechte des Grundgesetz sind die Grundrechte der EMRK zu berücksichtigen. Aufgrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetz soll auf diese Art verhindert werden, dass sich die Bundesrepublik völkerrechtswidrig verhält.
3. Bei der Berücksichtigung der EMRK soll nicht nur der Konventionstext beachtet werden, sondern ebenso dessen Auslegung durch die Entscheidungen des EGMR.

Durch diese Berücksichtigungspflicht der EMRK und deren Auslegung durch den EGMR besteht faktisch eine Sonderstellung der Konventionsrechte zwischen Verfassung und dem Bundesrecht (mittelbarer Verfassungsrang).

D. Das Grundgesetz und das Europarecht

Das Europarecht ist als Rechtsordnung „sui generis“ zu verstehen und genießt Anwendungsvorrang (keinen Geltungsvorrang) vor dem nationalen Recht - auch dem Verfassungsrecht. Ein Geltungsvorrang würde vorliegen, wenn der verdrängte Rechtssatz seine Geltung verliert, das heißt außer Kraft gesetzt und damit ungültig (nichtig) wird. Verstößt ein nationaler Rechtssatz gegen primäres oder sekundäres Unionsrechts, wird dieser nicht nichtig, sondern wird nicht mehr angewandt (Anwendungsvorrang). Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts ergibt sich, so der EuGH, aus der Eigenständigkeit des Unionsrechts. Diese Eigenständigkeit kann nur dann gesichert sein, wenn das Unionsrecht in den Mitgliedstaaten einheitlich angewandt wird.

Das BVerfG erkennt den Anwendungsvorrang des Unionsrechts grundsätzlich an, definiert allerdings auch einige eng begrenzte Ausnahmen (Kontrollvorbehalte: Identiätskontrolle, ultra- vires- Kontrolle, Grundrechtskontrolle). Die prozessuale Kontrolle von europäischen Maßnahmen vor dem BVerfG verläuft dabei häufig über das sogenannte Recht auf Demokratie aus Art. 38 I 1 GG.

Allgemein kann das Verhältnis des Grundgesetzes und des gesamten nationalen Rechts zum Europarecht nicht durch eine schematische Formel beschrieben werden. Das Europarecht ist nicht einfaches Völkerrecht, gleichzeitig wurde die Europäische Union auf Grundlage von völkerrechtlichen Verträgen gegründet. Es werden zwar Kompetenzen auf die Europäische Union übertragen, gleichzeitig bleibt Deutschland immer noch ein eigenständiger souveräner Staat. Die EU stellt mithin eine supranationale Organisation dar: Sie weist einen höheren Grad an Integration auf als andere internationale Organisationen und Staatenbünde. Sie verfügen insbesondere über die Kompetenz Rechtsnormen auch gegen den Willen einzelner Mitglieder zu erlassen, die für ihre Mitglieder und zum Teil auch für die Bürger:innen der Mitgliedsstaaten unmittelbar bindend sind. Gleichzeitig besitzt die EU keine Kompetenz- Kompetenz, um die eigenen Befugnisse zu erweitern, sondern ist an das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gebunden. Darüber hinaus ist die Zusammenarbeit der einzelnen Mitgliedstaaten charakteristisch für die Europäische Union: Sei es als Staatenverbund, als Verfassungsverbund oder als Verfassungsgerichtsverbund.

Zwar genießt das Europarecht Anwendungsvorrang, dadurch ist allerdings noch nicht geklärt, wie das Europarecht im nationalen Recht Wirkung entfalten kann. Dabei muss grundsätzlich zwischen den möglichen Gesetzgebungsakten der EU unterschieden werden: Laut Art. 288 I AEUV kann die EU zur Ausübung der eigenen Zuständigkeit auf Verordnungen und Richtlinien zurückgreifen (sekundäres Unionsrechts). Dabei sind Verordnung solche Rechtsakte, die allgemeine Geltung haben, in allen ihren Teilen verbindlich sind und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten (Art. 288 II AEUV). Demgegenüber müssen Richtlinien auf nationaler Ebene umgesetzt werden, es braucht mithin ein nationales Gesetz. Bei der Umsetzung der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum.

Falls sich weiterführend mit dem Europarecht befasst werden will, so können sich interessierte Studierende mit folgenden äußerst strittigen Punkte befassen:

• das umstrittene Recht auf Demokratie, welches immer weiter ausgebaut wird;
• dem Nachspiel des PSPP Urteils des BVerfG, in dem das Gericht zum ersten Mal einen Kontrollvorbehalt nutzte - die Kommission hat mittlerweile ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet und wieder ein;
• und die Erweiterung des Prüfungsmaßstabs in Hinblick auf europäische Grundrechte im Kontext der "Recht auf Vergessen" Urteile.

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Weiterführende Studienliteratur

• Voßkuhle/ Wischmeyer, Grundwissen - Öffentliches Recht: Auswärtige Gewalt, JuS 2021, 735.
• Wahl, Der offene Staat und seine Rechtsgrundlage, JuS 2003, 1145.
• Cammareri, Die Bedeutung der EMRK und der Urteile des EGMR für die nationalen Gerichte, JuS 2016, 791.
• Schmahl, Das Verhältnis der deutschen Rechtsordnung zu Regeln des Völkerrechts, JuS 2013, 961.
• Schmahl, Die völkerrechtsdogmatische Einordnung internationaler Menschenrechtsverträge, JuS 2018, 737.
• Wenn sich weiterführend mit dem „Staatsrecht III“ befasst werden will, wird Calliess, Staatsrecht III, 3. Aufl. 2020 und Sauer, Staatsrecht III, 6. Aufl. 2020 empfohlen.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Das Recht zwischen den Staaten heißt Völkerrecht. Es ist vom nationalen Recht zu trennen.
• Für die Europäische Menschenrechtskonvention besteht eine besondere Berücksichtigungspflicht.
• Das Recht der Europäischen Union stellt einen Spezialfall als Rechtsordnung "sui generis" dar. Das Unionsrechts genießt dabei grundsätzlich Anwendungsvorrang vor dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten.