Verfassungsgerichtsbarkeit und das Bundesverfassungsgericht

§ 19 Verwaltungskompetenzen | Inhaltsverzeichnis | § 21 Verfahrensarten vor dem BVerfG

Autor:innen: Valentina Chiofalo/Johannes Siegel

Notwendiges Vorwissen: Keins

Lernziel: Erster Einstieg in das Verfassungsprozessrecht

In diesem Kapitel soll ein kurzer Überblick über das Bundesverfassungsgericht gegeben werden. Dabei soll zum einen dessen Verortung um Staatsgefüge sowie seine Rolle als Verfassungsorgan erklärt werden. Im Anschluss wird auf den inneren Aufbau des Gerichts eingegangen und das Verhältnis zum EuGH knapp skizziert. Eine Übersicht der Verfahrensarten findet man im kommenden Abschnitt.

A. Stellung des Bundesverfassungsgerichts im Grundgesetz

Das Bundesverfassungsgericht übernimmt eine Doppelrolle in unserer Verfassung: Es ist zum einen Gericht i.S.d. Art. 92 GG und gleichzeitig ist es gem. § 1 BVerfGG ein Verfassungsorgan des Bundes. Die Stellung als Verfassungsorgan ergibt sich laut Ansicht des BVerfG nicht nur aus dem einfachen Recht, sondern auch aus dem Grundgesetz.

I. Stellung im Verfassungsgefüge

Das BVerfG ist ein Verfassungsorgan. Diese Erkenntnis fällt keineswegs, wie man annehmen könnte, mit der Entstehung des Gerichts zusammen. Die Geschichte des BVerfG ab 1951 ist geprägt von unterschiedlichen Akteur:innen, die der Errichtung eines Verfassungsgerichts kritisch gegenüber standen. Auf der Staatsrechtslehrertagung 1950 wurde noch eine eher skeptische Haltung gegenüber dem neu zu etablierenden Verfassungsgericht zum Ausdruck gebracht: Eine Mehrheit bevorzugte eine starke Regierung, da ein zu mächtiges Gericht die Exekutive zu sehr beschneiden würde. Aus Sicht der anderen Verfassungsorgane, insbesondere der Regierung, war umstritten, inwiefern das BVerfG unabhängig oder im Verhältnis zum Justizministerium agiert. Um diesen Streit zu klären, nutzte das BVerfG 1952 die Gelegenheit, um die unabhängige Stellung zu etablieren und legte die Status-Denkschrift den obersten Bundesorganen, also dem Bundespräsident, Bundestag, Bundesrat und der Bundesregierung, am 1.7.1952 vor:

„Das Bundesverfassungsgericht als der oberste Hüter der Verfassung ist nach Wortlaut und Sinn des Grundgesetzes und des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht zugleich ein mit höchster Autorität ausgestattetes Verfassungsorgan. Hieraus ergibt sich, daß das Bundesverfassungsgericht weder einem anderen Bundesorgan noch einer Bundesbehörde unterstellt sein kann.“

Laut BVerfG ergebe sich die Ebenbürtigkeit zu den anderen Verfassungsorganen aus den Kompetenzen und der Funktion des Gerichts und sei somit unmittelbar aus der Verfassung selbst abzuleiten. Außerdem wird § 1 BVerfGG herangezogen:

„§ 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht spricht daher in richtiger Auslegung des Grundgesetzes davon, daß das Bundesverfassungsgericht allen übrigen Verfassungsorganen gegenüber selbständig und unabhängig ist. Er setzt damit die Verfassungsorgan-Qualität des Bundesverfassungsgerichts voraus.“

Aus der Stellung als Verfassungsorgan ergebe sich wiederum die Unabhängigkeit vom Bundesjustizministerium. Auch der Haushalt des BVerfG müsse unabhängig und selbstständig festgesetzt werden. Trotz einiger Kritik, sowohl aus politischen, wie auch aus rechtlichen Gründen, konnte das BVerfG sich durch die Status- Denkschrift emanzipieren und als Verfassungsorgan etablieren.

II. Stellung im Gerichtsgefüge

Neben der Stellung des BVerfG als Verfassungsorgans, ist es auch eben auch ein Gericht. Das folgt aus Art. 92 GG, der das BVerfG der „rechtsprechenden Gewalt“ zuordnet. Daraus folgt, dass das BVerfG nur auf Antrag und in Bezug einen konkreten Einzelfall hin tätig werden kann, dabei richterlich unabhängig sein und die nötige Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten wahren muss.

Weiterführendes Wissen zu den obersten Gerichtshöfen des Bundes

Das BVerfG wird nicht den obersten Gerichtshöfen des Bundes, die in Art. 95 GG aufgezählt werden, zugeordnet. Diese sind:

• Bundesgerichtshof
• Bundesverwaltungsgericht
• Bundesfinanzhof
• Bundesarbeitsgericht
• Bundessozialgericht

Das BVerfG ist ein außerordentliches Gericht, das nicht über den Instanzenzug erreicht werden kann - denn das Bundesverfassungsgericht ist keine Superrevisionsinstanz. Trotzdem ist es möglich, dass über die Urteilsverfassungsbeschwerde Urteile anderer Gerichte in Hinblick auf die Verletzung von spezifischem Verfassungsrecht überprüft werden. Prüfungsgegenstand des BVerfG ist nicht, ob die angegriffene Entscheidung generell rechtmäßig ist. Es muss vielmehr eine Verletzung von spezifischem Verfassungsrecht vorliegen. Diese kommt erst dann in Betracht, wenn dargelegt ist, dass die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung der Bedeutung eines Grundrechts beruht; das Gericht etwa den Umfang des Schutzbereichs eines Grundrechts verkannt hat.

Weiterführendes Wissen zum Konflikt zwischen BVerfG und BGH

Streitigkeiten um die Letztentscheidungshoheit und Rangfragen im Gerichtsgefüge sind nicht nur zwischen BVerfG und EuGH bekannt, sondern fanden bereits zu Beginn der 1950er Jahre zwischen BVerfG und BGH statt. Der BGH begann mit seiner Arbeit am 1.10.1950 und damit zwar nur ein Jahr vor dem BVerfG - der BGH bezog sich allerdings in seiner Rechtstradition auf das ehemalige Reichsgericht. Das Reichsgericht stand unumstritten an der Spitze des damaligen Justizsystems und da der BGH diese Stellung gerne verteidigen wollte, vollzog sich ein kleiner Machtkampf zwischen den Gerichten. Höhepunkt des Konflikts war wohl der Streit um die Beamt:innen der NS-Zeit, der nach 1953 ausbrach. Fraglich war, inwiefern das Beamtenverhältnis, das in der NS-Zeit bestand, in der neuen Bundesrepublik weiterbestehen konnte. Lebten die damaligen Beamt:innen tatsächlich in einem üblichen, neutralen Staatsdienstverhältnis oder waren sie ein fester und integraler Bestandteil der NS-Diktatur geworden? Das BVerfG war der Ansicht, dass jedes Beamt:innenverhältnis mit dem 8.5.1945 beendet wurde, der BGH war vom Fortbestand des Beamt:innenverhältnisses überzeugt. Im Ergebnis konnte das BVerfG den grundsätzlichen Machtkampf mit dem BGH für sich entscheiden, was sicher nicht zuletzt an der Konstruktion der Urteilsverfassungsbeschwerde liegt.

B. Organisation des BVerfG

Das BVerfG ist über das BVerfGG und über die Geschäftsordnung des BVerfG organisiert. Es besteht gem. § 2 I, II BVerfGG aus 16 Richter:innen. Die Anforderungen an die Richter:innen und deren Wahl regelt Art. 94 GG in Verbindung mit dem BVerfGG. Demnach müssen alle Richter:innen gem. § 3 II BVerfGG die Befähigung zum Richteramt haben. Gem. § 2 III BVerfGG werden stets drei Richter:innen aus den obersten Gerichtshöfen des Bundes gewählt. Die Übrigen stammen aus der Wissenschaft und Politik. Sie werden gem. § 5 I 1 BVerfGG je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt. Gem. § 9 BVerfGG wählen der Bundestag und der Bundesrat auch abwechselnd die:den Präsident:in und die:den Vizepräsident:in des BVerfG. Im Bundestag besteht gem. § 6 I BVerfGG ein Wahlausschuss, welcher mit einer Dreiviertelmehrheit eine:n Kandidat:in für die Wahl im Bundestag vorschlägt. In der Praxis hat sich dabei jedoch ein informelles Wahlvorverfahren entwickelt. Das bedeutet, dass in der Regel bereits vor der eigentlichen Wahl ein Konsens über die Kandidat:innen zwischen den großen Parteien im Bundestag getroffen wird. Diese nicht öffentliche Absprache steht seit jeher in der Kritik. Für die vom Bundesrat gem. § 7 BVerfGG gewählten Richter:innen besteht ebenso ein informelles Vorverfahren, bei welchem sich die Parteien bereits vor der Wahl auf eine:n Kandidat:in einigen.

I. Senate des BVerfG

Das BVerfG besteht aus zwei Spruchkörpern, dem Ersten Senat und dem Zweiten Senat (auch "Zwillingsgericht" genannt). Beide Senate bestehen aus je 8 Richter:innen. Beide Senate treten stets als „Das Bundesverfassungsgericht“ auf. § 14 I, II BVerfGG sieht eine Spezialisierung der Senate vor, indem diese getrennte inhaltliche Zuständigkeiten haben. Demnach ist der Erste Senat gem. § 14 I BVerfGG vor allem für abstrakte und konkrete Normenkontrollen mit Grundrechtsbezug sowie für Verfassungsbeschwerden zuständig. Der Zweite Senat ist dagegen gem. § 14 II BVerfGG für die übrigen Verfahrensarten, insbesondere für Organstreitverfahren und Bund-Länder-Streits zuständig. Man spricht daher auch vom Ersten Senat als Grundrechtssenat und dem Zweiten Senat als Staatsrechtssenat. In der Praxis hat sich diese Aufteilung jedoch als nicht praktikabel erwiesen, da die Verfassungsbeschwerde mit über 90% der Verfahren am BVerfG das deutlich häufigere Verfahren ist. Dies führte zu einer starken Überlastung des Ersten Senats, weshalb die strenge Aufteilung aufgeweicht wurde und durch § 14 IV BVerfGG die Möglichkeit geschaffen wurde, die Zuständigkeiten jeweils selbst anzupassen. Somit entscheidet auch der Zweite Senat über Verfassungsbeschwerden. Gemäß § 15a BVerfGG bilden die Senate Kammern zu je drei Richter:innen. In diesen erfolgt die große Mehrzahl der Entscheidungen des BVerfG, insbesondere der Verfassungsbeschwerden.

Weiterführendes Wissen zum sog. Dritten Senat

§ 13 BVerfGGO beschreibt, dass das BVerfG durch wissenschaftliche Mitarbeiter:innen unterstützt wird. Diese arbeiten den Richter:innen zu und leisten dabei einen entscheidenden Beitrag, um die große Menge von aktuell jährlich über 5000 neuen Verfahren am BVerfG abzuarbeiten. Deshalb werden sie auch scherzhaft als der Dritte Senat bezeichnet.

II. Plenum des BVerfG

Ein weiterer Spruchkörper des BVerfGG stellt dessen Plenum dar. Das Plenum besteht aus beiden Senaten, also wenn alle Richter:innen des BVerfG gemeinsam entscheiden. Es dient dabei nicht nur der Binnenorganisation des Gerichts, es stellt darüber hinaus den Raum für den fachlichen Dialog im Gericht. Wenn ein Senat von der Rechtsprechung des anderen Senats abweichen möchte, muss dieser gem. § 16 BVerfGG das Plenum einberufen, sodass in diesem die Rechtsfrage zu entscheiden ist.

Weiterführendes Wissen zu Plenarentscheidungen

Das Verfahren nach § 16 BVerfGG stellt ein außerordentliches Zwischenverfahren dar. Voraussetzung ist dabei, dass ein Senat von der Rechtsauffassung des anderen Senats abweichen möchte, diese Rechtsauffassung muss in einer früheren Entscheidung des anderen Senats, erst Recht des Plenums, vertreten worden sein. (Das gilt nicht für Kammerentscheidungen.) Letztlich muss die Rechtsauffassung für die Entscheidung tragend gewesen sein. Gem. § 47 I GO BVerfG muss das Plenum durch Senatsbeschluss einberufen werden. Das Plenum selbst entscheidet schließlich ebenfalls durch Beschluss. Dieser stellt jedoch ein reines Gerichtsinternum dar. Der das Plenum anrufende Senat entscheidet schließlich das ursprüngliche Verfahren unter zu Grundlegung der Plenarentscheidung. Das Verfahren wird selten einberufen, wohl auch, da es Zeitaufwändig ist und alle Richter:innen des BVerfG zu beteiligen sind. Spannend ist daher die Frage, wann es gerade trotz Abweichung nicht einberufen wurde. Das wurde beispielhaft zu der Entscheidung Kopftuch II diskutiert.

C. Verhältnis zum EuGH

Grund für viele Diskussionen bietet das Verhältnis zwischen EuGH und BVerfG, das im PSPP- Urteil den aktuellen Höhepunkt fand. Zum ersten Mal in der Geschichte der Gerichtshöfe verweigerte das BVerfG die Umsetzung eines Urteils des EuGH und erklärte sowohl die strittige Maßnahme der EZB, wie auch das Urteil für ultra vires. Damit wurde einer der vom BVerfG entwickelten Kontrollvorbehalte angewandt. Unabhängig von einer rechtlichen Bewertung des Urteils, ist fraglich, wie das Verhältnis zwischen BVerfG und EuGH heute noch charakterisiert werden kann.

Im Maastricht- Urteil prägte das BVerfG den Ausdruck des Staatenverbunds, daran angelehnt kann das Verhältnis des BVerfG zum EuGH als Verfassungsgerichtsverbund beschrieben werden. Der Verbundsbegriff hilft dabei, das Zusammenwirken der Gerichte zu beschreiben und eröffnet die Möglichkeit, so der ehemalige Präsident des BVerfG Voßkuhle, „der differenzierten Umschreibung anhand unterschiedlicher Ordnungsgesichtspunkte wie Einheit, Differenz und Vielfalt, Homogenität und Pluralität, Abgrenzung, Zusammenspiel und Verschränkung. Im Gedanken des Verbundes sind Eigenständigkeit, Rücksichtnahme und Fähigkeit zu gemeinsamem Handeln gleichermaßen angelegt“. Inwiefern an diesem Modell durch das Vorgehen des BVerfG weiterhin Praxis ist, muss die Zukunft zeigen. Fest steht, dass das BVerfG eine erneute Vorlage im strittigen PSPP- Verfahren vor den EuGH verpasste - wodurch der Dialog am Ende scheiterte.

Weiterführendes Wissen zum Verhältnis BVerfG und EGMR

Das Verhältnis zwischen BVerfG und EGMR kann dabei ebenso durch den Begriff des Verfassungsgerichtsverbunds beschrieben werden. Über den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes wird vom BVerfG ein offener Dialog im Bereich des Menschenrechtsschutz mit dem EGMR gesucht. So war das BVerfG in Hinblick auf das Urteil des EGMR zur rückwirkenden Verlängerung der Sicherheitsverwahrung sogar dazu bereit, die eigene Rechtsprechungslinie zu verlassen und dem EGMR zu folgen. Im ersten Urteil des BVerfG entschied dieses noch, dass die rückwirkende Verlängerung der ersten Unterbringung in der Sicherheitsverwahrung verfassungsgemäß sei, worin der EGMR eine Verletzung des Rechts auf Freiheit (Art. 5 EMRK) und des Grundsatz „keine Strafe ohne Gesetz“ (Art. 7 EMRK) erkannte. Im zweiten Urteil vom 4.5.2011 wurden die Regelungen dann für verfassungswidrig erklärt, da das Urteil des EGMR eine „rechtserhebliche Änderung“ darstelle und als „Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes“ diene. Somit hat die EMRK zwar grundsätzlich den Rang eines Bundesrechts, aber wird gleichzeitig bei der Auslegung der Grundrechte des Grundgesetzes berücksichtig. Dadurch erlangt die EMRK zumindest mittelbar Verfassungsrang.

Weiterführende Studienliteratur

• Chatziathanasiou, Die Status-Denkschrift des Bundesverfassungsgerichts als informaler Beitrag zur Entstehung der Verfassungsordnung, RW 2020, 145.
• Duden, Die Wahl der Richterinnen und Richter des BVerfG und der obersten Bundesgerichte, JuS 2019, 859.
• Voßkuhle, Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, NVwZ 2010, 1.
• Calliess, Konfrontation statt Kooperation zwischen BVerfG und EuGH? Zu den Folgen des Karlsruher PSPP-Urteils, NVwZ 2020, 897.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Das Bundesverfassungsgericht ist ein Gericht i.S.d. Art. 92 GG und gleichzeitig Verfassungsorgan des Bundes. Die Stellung als Verfassungsorgan ergibt sich laut Ansicht des BVerfG nicht nur aus dem einfachen Recht, sondern auch aus dem Grundgesetz. Den Stand als Verfassungsorgan begründete das Gericht 1952 in der sog. Status- Denkschrift.
• Das BVerfG besteht aus zwei Spruchkörpern, dem Ersten Senat und dem Zweiten Senat. Beide Senate bestehen aus je 8 Richter:innen. Die Organisation des BVerfG ist im BVerfGG und in der Geschäftsordnung des BVerfG normiert.
• Das BVerfG steht mit dem EuGH in einem Verfassungsgerichtsverbund und damit Rücksichtnahme, Eigenständigkeit und Kooperation in der Vordergrund der Beziehung stellt.