Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

§ 4.4 Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes | Inhaltsverzeichnis | § 4.6 Bestimmtheitsgebot

Autor:innen: Julian Seidl

Notwendiges Vorwissen: Keines

Lernziel: Den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und seinen Anwendungsbereich im Staatsorganisationsrecht verstehen

Ein zentrales Element des Rechtsstaatsprinzips ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Greift staatliches Handeln in Rechte der Bürger:innen ein, so muss es einen legitimen Zweck verfolgen und sich gemessen daran als verhältnismäßig erweisen. Als Übermaßverbot dient der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dazu, Eingriffe in den Rechtskreis der Bürger:innen zu beschränken und einen sachgerechten Ausgleich zwischen widerstreitenden Interessen herzustellen.

Dabei ergeben sich die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbots nach Ansicht des BVerfG als „übergreifende Leitregeln allen staatlichen Handelns“ zwingend aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 III GG, wodurch ihnen ihrerseits Verfassungsrang zukommt.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bindet alle drei Staatsgewalten - wenn auch in unterschiedlich intensiver Ausprägung. Der parlamentarische Gesetzgeber hat mehr Freiheiten dabei, den Zweck des von ihm zu erlassenden Gesetzes zu bestimmen und zwischen verschiedenen Mitteln zur Erreichung dieses Zwecks zu wählen. Ihm kommt ein weiter Spielraum zu, um die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme einzuschätzen (sog. Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers). Demgegenüber wird der Verwaltung das Ziel ihres Handelns regelmäßig durch das Gesetz vorgegeben. Sie kann nur dort zwischen verschiedenen Mitteln wählen, wo ihr Ermessen eingeräumt wird. Maßnahmen der Verwaltung sind vollständig auf ihre Geeignetheit und Erforderlichkeit überprüfbar.

A. Anwendungsbereich der Verhältnismäßigkeitsprüfung

Als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im gesamten Öffentlichen Recht von Bedeutung. Besonders klausurrelevant ist er als Schranken-Schranke im Rahmen der Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen.

Im Staatsorganisationsrecht wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Prüfung der Wahlrechtsgrundsätze herangezogen, welche der Grundrechtsprüfung strukturell ähnelt.

Beispiel zur paritätischen Besetzung von Wahllisten: Prüft man beispielsweise die Vereinbarkeit eines Gesetzes zur paritätischen Besetzung von Wahllisten mit Art. 38 I 1 GG, wird man zunächst eine Beeinträchtigung der passiven Wahlrechtsgleichheit feststellen. Im nächsten Schritt ist dann zu prüfen, ob eine solche Beeinträchtigung der Gleichheit der Wahl verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann. Hierbei bietet sich eine Verhältnismäßigkeitsprüfung an, um den mit dem Paritätsgesetz verfolgten legitimen Zweck (Erhöhung des Frauenanteils im Parlament) mit der Beeinträchtigung der Gleichheit des passiven Wahlrechts abzuwägen.

Im Verwaltungsrecht findet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz insbesondere bei der Kontrolle behördlichen Ermessens Anwendung. Führt die Ermessensausübung zu unverhältnismäßigen Belastungen für die betroffenen Bürger:innen, so liegt ein Ermessensfehler in Gestalt einer Ermessensüberschreitung (vgl. § 40 VwVfG) vor.

Zu beachten ist, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur im Verhältnis von Staat und Bürger:innen, nicht jedoch zwischen Hoheitsträgern Anwendung findet. Ihm kommt ausschließlich die Funktion zu, den Rechtskreis der Bürger:innen gegenüber staatlichem Eingriffshandeln zu schützen. Demgegenüber lässt sich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht heranziehen, um die Kompetenzen verschiedener Verfassungsorgane abzugrenzen, wie es etwa in einem Organstreitverfahren der Fall ist.

B. Die vier Stufen der Verhältnismäßigkeitsprüfung

Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit erfolgt üblicherweise in vier Schritten. Zunächst ist der Zweck der Maßnahme zu benennen. Anschließend ist anhand des jeweiligen Zweckes zu untersuchen, ob sich das gewählte Mittel als geeignet und erforderlich erweist. Abschließend erfolgt in der Angemessenheit eine strukturierte Abwägung der widerstreitenden Interessen, auf welche in Prüfungsarbeiten regelmäßig ein Schwerpunkt zu legen ist.

Im Folgenden sollen die vier Schritte der Verhältnismäßigkeitsprüfung lediglich in ihren Grundzügen dargestellt werden. Für ausführliche Erläuterungen und weitergehende klausurtaktische Hinweise wird auf die Darstellung im Grundrechte-Lehrbuch verwiesen.

I. Legitimer Zweck

In einem ersten Schritt ist herauszuarbeiten, welche Zwecke das in Rede stehende staatliche Handeln verfolgt. In Klausuren gilt es an dieser Stelle, den Sachverhalt gründlich auszuwerten. In der Praxis lassen sich die Ziele des Gesetzgebers meistens der Gesetzesbegründung entnehmen. Sofern der in Rede stehende Zweck an Rechtsgüter von Verfassungsrang (z.B. Schutzpflichten aus den Grundrechten oder Staatszielbestimmungen) anknüpft, sollten die einschlägigen Bestimmungen des Grundgesetzes auch an dieser Stelle in der Klausurbearbeitung aufgeführt werden.

Beispiel: Der Bundestag erlässt ein Gesetz, welches das Töten männlicher Küken verbietet. Der hierdurch verfolgte Zweck des Tierschutzes ist als Staatszielbestimmung in Art. 20a GG in besonderer Weise verfassungsrechtlich verankert.

Klausurtaktik

Verfolgt eine Maßnahme mehrere Zwecke, sollten alle in Betracht kommenden Zwecke sauber herausgearbeitet und im weiteren Verlauf der Prüfung unterschieden werden. Es ist durchaus denkbar, dass dieselbe Maßnahme zur Verfolgung eines Zweckes ungeeignet ist, sich aber im Hinblick auf einen anderen legitimen Zweck als geeignet, erforderlich und angemessen erweist.

II. Geeignetheit

Auf der Ebene der Geeignetheit ist lediglich zu prüfen, ob das gewählte Mittel zur Erreichung des angestrebten Zwecks dienlich ist. Dies ist bereits dann der Fall, wenn das Mittel grundsätzlich in der Lage ist, den angestrebten Zweck zu fördern.

Hierzu ist eine Prognose über die Wirkungen der jeweiligen Maßnahme anzustellen. Insbesondere im Vorfeld von Gesetzesvorhaben mit komplexen Wirkungszusammenhängen erweist sich eine solche Prognose als schwierig. Dem parlamentarischen Gesetzgeber ist daher ein weiter Spielraum zuzugestehen, um die Geeignetheit der von ihm gewählten Maßnahme einzuschätzen. Eine solche Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers stellt sicher, dass Gerichte ihre eigenen Wertungen nicht an die Stelle der durch den unmittelbar demokratisch legitimierten Gesetzgeber getroffenen Entscheidungen setzen. Demnach beschränkt sich die verfassungsgerichtliche Überprüfung der Geeignetheit von Gesetzen darauf, ob das gewählte Mittel „schlechthin ungeeignet“ ist.

Beispiel: In der Entscheidung zu den sog. „Hartz IV-Sanktionen“ hat das BVerfG klargestellt, dass der ansonsten weite Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers bei der Beurteilung der Geeignetheit einer Maßnahme beschränkt ist, wenn Betroffenen existenzsichernde Leistungen gekürzt werden. Im Hinblick auf das gesetzgeberische Ziel, Leistungsempfänger:innen in Arbeit zu vermitteln, ergibt sich bei der Frage der Geeignetheit der Sanktionen ein gemischtes Bild. Während teilweise positive Effekte für die Arbeitsmarktintegration der Betroffenen festzustellen sind, besteht andererseits das Risiko, dass Betroffene den Kontakt zum Jobcenter infolge der Sanktion abbrechen. Auf Grundlage des derzeitigen Kenntnisstandes hat das BVerfG lediglich eine dreißigprozentige Sanktion für geeignet befunden. Die sechzig- und hundertprozentigen Sanktionen im SGB II hat das BVerfG mangels tragfähiger Erkenntnisse zu ihrer Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit für unverhältnismäßig erachtet.

III. Erforderlichkeit

Kann das gewählte Mittel den angestrebten Zweck zumindest fördern, stellt sich im nächsten Schritt die Frage, ob auf ein milderes Mittel zur Erreichung des Zwecks zurückgegriffen werden kann. Das gewählte Mittel ist dann erforderlich, wenn es das mildeste aller gleich wirksamen Mittel darstellt.

Beispiel: Sind beispielsweise einzelne Personen innerhalb einer ansonsten friedlichen Versammlung gewalttätig, wäre eine Auflösung der Versammlung zwar ein geeignetes Mittel, um diese Störungen zu unterbinden. Allerdings ließe sich der angestrebte Zweck (Beendigung der Störungen) ebenso wirksam durch ein zielgerichtetes Vorgehen gegen die Störer:innen (etwa durch die Aussprache eines Platzverweises) erreichen. Steht ein solches gleichermaßen wirksames, aber milderes Mittel zur Verfügung, ist die Auflösung der gesamten Versammlung nicht erforderlich. Anders liegt es, wenn die Lage so unübersichtlich ist, dass einzelne Störer*innen nicht identifiziert werden können oder die Versammlung insgesamt einen unfriedlichen Verlauf nimmt. Hier kann ein derart einschneidendes Mittel wie die Auflösung der Versammlung erforderlich sein.

Bei Legislativakten ist auch auf Ebene der Erforderlichkeit die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers zu beachten.

Klausurtaktik

In Klausuren ist der Prüfungspunkt der Erforderlichkeit regelmäßig ausführlicher zu thematisieren als die Geeignetheit oder der legitime Zweck. In aller Regel wird von den Bearbeiter:innen erwartet, dass sie mindestens ein milderes Mittel nennen und in einigen Sätzen untersuchen, ob dieses gleichermaßen geeignet ist. Wirft der Sachverhalt alternative Maßnahmen auf, sollten diese unbedingt auch im Rahmen der Erforderlichkeit thematisiert werden. Darüber hinaus empfiehlt es sich, sich bei der Lösung einer Klausur eigene Gedanken über in Betracht kommende mildere Mittel zu machen. Prüfer:innen werden solche eigenen Überlegungen honorieren, solange derartige Ausführungen nicht zu lang geraten oder abwegig sind.

Nicht selten kommen Klausurkonstellationen vor, in welchen sich bereits an der Erforderlichkeit einer Maßnahme zweifeln lässt, es aber in jedem Fall an einer angemessenen Zweck-Mittel-Relation fehlt. Hier kann es klausurtaktisch sinnvoll sein, die Erforderlichkeit im Zweifelsfall noch zu bejahen, um sich eine Prüfung der Angemessenheit nicht abzuschneiden. Denkbar ist es auch, die Erforderlichkeit zu verneinen und im nächsten Schritt darzulegen, dass die betrachtete Maßnahme überdies nicht angemessen ist. Eine solche „Überdies-Argumentation“ vermeidet den Gang ins Hilfsgutachten und stellt gleichzeitig sicher, dass ein etwaiger Schwerpunkt in der Angemessenheitsprüfung nicht ausgelassen wird. Wählt man diese Vorgehensweise, so hat man die im Anschluss geprüfte Angemessenheit zwingend zu verneinen. Ein Ergebnis, wonach eine nicht erforderliche Maßnahme überdies aber angemessen sei, ist logisch ausgeschlossen.

IV. Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne)

Der Schwerpunkt der Verhältnismäßigkeitsprüfung liegt regelmäßig auf der Angemessenheit. Hier ist die Zweck-Mittel-Relation in den Blick zu nehmen, d.h. die Intensität des Eingriffs ist mit der Bedeutung des verfolgten Zweckes abzuwägen. Dabei bedingen sich die genannten Kriterien gegenseitig: Je schwerwiegender der Eingriff in den Rechtskreis der Bürger:innen ausfällt, desto gewichtigere Ziele sind durch die Maßnahme zu verfolgen.

Daneben können abhängig von den Gegebenheiten des Sachverhalts weitere Kriterien in die Angemessenheitsprüfung einfließen. Besteht der Zweck der Maßnahme darin, eine Gefahr abzuwehren, so bildet die Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ein Kriterium für die Prüfung der Angemessenheit. Darüber hinaus trägt das Vorhandensein von Übergangs- oder Härtefallregelungen dazu bei, die Angemessenheit einer gesetzlichen Regelung zu wahren.

Klausurtaktik

Die Prüfung der Angemessenheit ist regelmäßig ein Schwerpunkt in Klausuren und lädt zu ausführlichen Ausführungen ein. Dennoch sollten sich Bearbeiter:innen nicht zum „Schwafeln“ verleiten lassen, sondern ihre Prüfung klar strukturieren. Hierzu bietet es sich an, zunächst die Schwere des Eingriffs und die Bedeutung des verfolgten Zwecks herauszuarbeiten, um diese anschließend zueinander in Relation zu setzen und ggf. auf weitere Gesichtspunkte (z.B. das Vorhandensein von Härtefallregelungen) einzugehen.

V. Prüfungsschema

Zusammengefasst ergibt sich das folgende Schema der Verhältnismäßigkeitsprüfung:

Klausurtaktik

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1. Legitimer Zweck

Zweck der Maßnahme präzise herausarbeiten; bei Zwecken von verfassungsrechtlicher Relevanz (z.B. Staatszielbestimmungen) die einschlägigen Normen des Grundgesetzes nennen!

2. Geeignetheit

Ein Mittel ist geeignet, wenn es grundsätzlich in der Lage ist, den angestrebten Zweck zu fördern.

3. Erforderlichkeit

Das gewählte Mittel ist dann erforderlich, wenn es das mildeste aller gleich wirksamen Mittel darstellt.

4. Angemessenheit

Die Maßnahme ist angemessen, wenn die Schwere des Eingriffs in den Rechtskreis der Bürger:innen nicht außer Verhältnis zu den mit dem Eingriff verfolgten Zwecken steht (Zweck-Mittel-Relation).

C. Aktuelle Anwendungsfälle

Zuletzt wurde die Frage der Verhältnismäßigkeit der zur Eindämmung der Verbreitung des Coronavirus ergriffenen Maßnahmen in Politik und Rechtswissenschaft kontrovers diskutiert.

Besonderes Augenmerk ist zunächst darauf zu legen, den Zweck der jeweiligen Maßnahme der Pandemiebekämpfung präzise herauszuarbeiten. Zu denken sind hier insbesondere an den Schutz von Leben und Gesundheit (sowohl auf die konkreten Adressaten der Maßnahme als auch auf eine Vielzahl von Personen bezogen), die Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten durch die Gesundheitsämter oder die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems. Die Bestimmung des Zwecks stellt entscheidende Weichen für die weitere Verhältnismäßigkeitsprüfung. Beispielsweise setzen Maßnahmen mit dem Ziel, die Nachverfolgung von Infektionen sicherzustellen, weitaus früher an als solche Maßnahmen, die das Ziel verfolgen, den Verlust der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems abzuwenden.

In der Pandemiesituation stehen Entscheidungsträger:innen vor der Schwierigkeit, oftmals nur mit unvollständigem Wissen über die Verbreitungswege des Virus und die Effektivität von Schutzmaßnahmen handeln können. Insbesondere im frühen Stadium einer Pandemie ist ihnen ein größerer Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahmen zuzugestehen. Daher kann sich eine Maßnahme, die sich in der von Nichtwissen geprägten Anfangsphase der Pandemie als verhältnismäßig erweist, zu einem späteren Zeitpunkt in Anbetracht neuer Erkenntnisse als unverhältnismäßig darstellen.

Darüber hinaus enthält der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine zeitliche Komponente, die für die Bestimmung der Eingriffsintensität im Rahmen der Angemessenheit von Bedeutung ist: Freiheitsbeschränkungen wie die Schließung von Gastronomie, Kultur- und Freizeiteinrichtungen wiegen für die Betroffenen umso schwerer, je länger sie andauern. Mit zunehmender Dauer der Maßnahme wachsen auch die Anforderungen an ihre Rechtfertigung. Gleichzeitig verlangt das von einer hohen Dynamik geprägte Pandemiegeschehen, die Lage fortlaufend neu zu bewerten.

Dem Zweck des Lebens- und Gesundheitsschutzes ist im Rahmen der Angemessenheitsprüfung ein hohes abstraktes Gewicht beizumessen. Dies darf nicht zu dem Trugschluss verleiten, dass sämtliche Belange in der Abwägung dem Gesundheitsschutz unterzuordnen sind. Vielmehr sind die konkrete Maßnahme und ihr Nutzen im Hinblick auf das Ziel, die Ausbreitung des Virus einzudämmen, zu betrachten.

Im Rahmen der Angemessenheit ist auch die Entschädigung wirtschaftlicher Einbußen von Bedeutung. So wiegt die zeitweilige Schließung von Gastronomie und Einzelhandelsbetrieben im Frühjahr 2020 besonders schwer, da die betroffenen Gewerbetreibenden regelmäßig keine Entschädigung erhielten. Umgekehrt tragen die im sog. „Lockdown light“ ab November 2020 geleisteten staatlichen Entschädigungszahlungen dazu bei, die Angemessenheit der Maßnahmen zu wahren. Dabei darf nicht außer Acht gelassen werden, dass eine finanzielle Entschädigung die erlittenen Freiheitseinbußen niemals vollständig kompensieren kann.

Weiterführende Studienliteratur

• Daiber, Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, JA 2020, 37.
• Klatt/Meister, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, JuS 2015, 193.
• Michaelis, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - Gebrauchsanweisung für die Waage der Justitia, JA 2021, 573.
• Voßkuhle, Grundwissen - Öffentliches Recht: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, JuS 2007, 429.

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Staatliche Eingriffe in den Rechtskreis der Bürger:innen müssen einen legitimen Zweck verfolgen und sich gemessen daran als geeignet, erforderlich und angemessen erweisen.
• Dem Gesetzgeber kommt bei der Beurteilung der Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme eine sog. Einschätzungsprärogative zu.
• Der Schwerpunkt der Verhältnismäßigkeitsprüfung liegt auf der Angemessenheit. Hier ist die Intensität des Eingriffs mit der Bedeutung des mit der Maßnahme verfolgten Zweckes abzuwägen.

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