Gesetzgebungsverfahren

§ 15 Gesetzgebungskompetenzen | Inhaltsverzeichnis | § 17 Verfassungsänderungen

Autor: Maximilian Herold

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Notwendiges Vorwissen: Bundesrat, Gesetzgebungskompetenzen, Bundespräsident:in, Bundestag, Bundesregierung

Lernziel: Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens, Folgen von Verstößen, Unterschiede von Geschäftsordnungsrecht und Verfassungsrecht kennenlernen

Das Gesetzgebungsverfahren der Art. 76 ff. GG regelt den Verfahrensablauf und statuiert damit gleichzeitig weitere Voraussetzungen für den Erlass von formellen Bundesgesetzen, nachdem sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus den Art. 70 ff. GG ergeben hat. Auch innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens artikuliert sich das Bundesstaatsprinzip; der Bundestag ist zwar das primär gesetzgebungsbefugte Legislativorgan, dennoch werden die Interessen der – eigentlich nicht gesetzgebungsbefugten – Länder dem Grunde nach bei Erlass jedes Bundesgesetzes durch die Beteiligung des Bundesrats mitberücksichtigt. Das Gesetzgebungsverfahren wird üblicherweise in drei Verfahrensabschnitte gegliedert: Initiativ-, Haupt- und Schlussverfahren.

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A. Initiativverfahren, Art. 76 GG

I. Initiativberechtigte, Art. 76 I GG

Art. 76 I GG nennt in abschließender Weise diejenigen Organe, die vom Grundgesetz dazu berufen sind, ein Gesetzgebungsverfahren in die Wege zu leiten. Sie tun dies durch Präsentation entsprechender Gesetzentwürfe. Um der parlamentarischen Willensbildung hinreichend Rechnung zu tragen, müssen diese Entwürfe schon den vollständigen Wortlaut des vom Initianten insoweit geplanten Gesetzes enthalten.

Im Umkehrschluss bedeutet der numerus clausus des Art. 76 I GG zunächst, dass die Ausschüsse des Bundestages kein Gesetzgebungsverfahren initiieren können. Da jedoch gerade in den Ausschüssen ein nicht unerheblicher Teil der parlamentarischen Arbeit erfolgt, besteht oft die Gefahr einer Umgehung des Art. 76 I GG, indem in den Ausschüssen Änderungsanträge formuliert werden, die sich in materieller Hinsicht so weit vom ursprünglichen Gesetzgebungsvorhaben entfernen, dass sie eher einer eigenen Initiative des Ausschusses gleichkommen. Änderungen am Entwurf sind in Ausschüssen deshalb nur zulässig sind, soweit sie in einem unmittelbaren Sachzusammenhang mit der ursprünglichen Vorlage eines in Art. 76 I GG genannten Initiativberechtigten stehen; Ergänzungen müssen an den Gesetzgebungsgrund oder an die Gesetzgebungsziele der ursprünglichen Vorlage anknüpfen. Hierfür sind insbesondere die Gesetzgebungsmaterialien heranzuziehen. Ergibt sich aus ihnen, dass sich die Ergänzungen der Änderungsanträge schon bei einer Initiative oder im Plenum selbst hinreichend abgezeichnet haben, so ist der unmittelbare Sachzusammenhang zu bejahen. Ist dies nicht der Fall, liegt ein Verstoß gegen Art. 76 I GG vor, was in einer gutachterlichen Lösung bereits im Abschnitt zum Initiativverfahren angesprochen werden kann. Besonders diskutiert wird dies auch beim Vermittlungsausschuss.

Ebenfalls kann Art. 76 I GG in seiner abschließenden Funktion herangezogen werden, um zu unterstreichen, dass das Volk von einer einfachgesetzlichen Gesetzesinitiative ausgeschlossen ist (Plebiszite). Eine andere Frage ist es, ob durch Verfassungsänderung Art. 76 I GG durch plebiszitäre Elemente ergänzt werden könnte.

1. Bundesregierung, Art. 76 II GG

Als ersten Initiativberechtigten nennt Art. 76 I GG die Bundesregierung. Gemeint ist die Bundesregierung als Kollegialorgan i.S.v. Art. 62 GG. Bundeskanzler:in und Bundesminister:in besitzen für sich jeweils kein Initiativrecht. Daher ist für jeden Gesetzesvorschlag ein Beschluss der gesamten Bundesregierung (Kabinettsbeschluss) erforderlich.

Vorlagen der Bundesregierung sind gemäß Art. 76 II 1 GG dem Bundesrat zur Stellungnahme zuzuleiten. Dieser erste Durchgang gibt dem Bundesrat nach Art. 76 II 2 GG eine Frist von sechs Wochen, während der er sich zum Entwurf der Regierung äußern kann, aber nicht muss. Aus wichtigem Grund kann der Bundesrat nach Art. 76 II 3 GG die Frist auf neun Wochen verlängern. Im Fall der Grundgesetzänderung sowie von Art. 23, 24 GG beträgt die Frist grundsätzlich neun Wochen, Art. 76 II 5 GG. Gegenteilig dazu kann die Bundesregierung das Verfahren durch die Bezeichnung der Vorlage als besonders eilbedürftig verkürzen und bereits vor Abgabe der Stellungnahme des Bundesrats die Vorlage dem Bundestag zuleiten, Art. 76 II 4 GG. Sinn und Zweck dieses Vorverfahrens ist die antizipative Konfliktvermeidung und das Ausloten politischer Möglichkeiten. Die Stellungnahme des Bundesrats als Gesamtorgan zur Regierungsvorlage zeitigt als solche allerdings keine Rechtsfolgen. Sie bleibt selbst für den Bundesrat unverbindlich und dient allein der Würdigung des Gesetzentwurfs, dessen Text sie ebenfalls unberührt lässt.

2. Mitte des Bundestages

Im Gegensatz zu den beiden anderen initiativberechtigten Bundesorganen ist nicht „nur“ der Bundestag in seiner Gesamtheit gemeint, sondern es genügt eine Vorlage „aus der Mitte des Bundestages“. Der konkretisierungsbedürftige Wortlaut „Mitte des Bundestages“ hat zu einer erheblichen Diskussion geführt, welche Anforderungen beziehungsweise Quoren hieran zu stellen sind.

Die h.M. knüpft an § 76 I GOBT an, der eine Initiative einer Fraktion oder von 5% der gesetzlichen Mitglieder des Bundestages verlangt und gestützt auf die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages eine verfassungsmäßige Konkretisierung darstelle. Das entspricht der parlamentarischen Praxis, in der fast alle Gesetzesinitiativen „aus der Mitte des Bundestages“ von Fraktionen unterzeichnet sind. Andere wiederum sehen auch ein Initiativrecht des einzelnen Abgeordneten von Art. 76 I GG erfasst. Drehpunkt der Argumentation ist die Frage, ob die Funktionsfähigkeit des Parlaments bei der 5 %-Symbolik die Beeinträchtigung der Abgeordnetenrechte aus Art. 38 I 2 GG hergibt.

Dieser Streit wirkt sich nur für den Fall aus, in dem der Bundestag sich formal mit einem Vorhaben befassen soll, für das sich zunächst keine Mehrheiten finden: Erstens begründet ein Verstoß gegen § 76 I GOBT nicht die Nichtigkeit des nach dem Grundgesetz zustande gekommenen Gesetzes, wie selbst die Vertreter der h.M. anerkennen. Zweitens kann der Bundestag sich durch seine positive Beschlussfassung die Gesetzesvorlage einiger weniger Abgeordneter immer noch zu eigen machen.

Es ist in der Staatspraxis nicht unüblich, dass Gesetzentwürfe der Bundesregierung nicht durch sie selbst, sondern durch die regierungstragenden Fraktionen des Bundestages eingebracht werden. Durch eine solche „verkappte Regierungsvorlage“ wird der erste Durchgang beim Bundesrat nach Art. 76 II GG vermieden. Das Gleiche gilt umgekehrt für den praktisch bisher irrelevant gebliebenen Fall einer „verkappten Bundesratsvorlage“. Ob diese „Umgehung von Art. 76 II GG“ zulässig ist, stellt einen klassischen Streit dar.

Nach einer Literaturauffassung soll im Fall einer verkappten Regierungsvorlage Art. 76 II GG analoge Anwendung finden. Das föderale Stellungnahmeverfahren solle nicht durch einen „unfreundlichen Akt“ der Regierung umgangen werden. In der Sache wird damit ein zwingender Charakter des ersten Durchgangs – damit ein korrespondierendes Recht des Bundesrats – ins Feld geführt, dessen Zweck gerade darin liege, einen politischen Ausgleich durch eine antizipative Konfliktbewältigung herzustellen, der von der Regierung bewusst vorenthalten werde.

Die h.M. verneint eine analoge Anwendung und stellt auf den Charakter des Art. 76 II und III GG als bloße Verfahrensvorschriften ab, die demnach auch formal ausgelegt werden müssen. Abgeordnete des Bundestages können sich einen Entwurf der Regierung zu eigen machen, womit sie die politische Verantwortung übernehmen. An eine Vorlage „aus der Mitte des Bundestages“ i.S.v. Art. 76 I GG werden aber schlichtweg keine weiteren Voraussetzungen geknüpft. Daher ist schon der Begriff der „Umgehung“ verfehlt. Auch für einen Verstoß gegen die Organtreue ist bei einer legalen Inanspruchnahme des Initiativrechts inklusive politischer Verantwortung kein Raum. Sinn und Zweck derartiger verfahrensrechtlicher Bestimmungen ist allein die Rechtssicherheit durch Formalisierung. In systematischer Hinsicht werden ohnehin alle weiteren Einspruchs- und Zustimmungsrechte des Bundesrats gewahrt.

3. Bundesrat, Art. 76 III GG

Wie bei der Bundesregierung handelt es sich um ein Initiativrecht des Bundesrats als Gesamtorgan. Erforderlich ist ein Beschluss des Plenums des Bundesrats, um eine Initiative einzuleiten. Für Vorlagen des Bundesrats etabliert Art. 76 III GG ein entsprechendes Verfahren wie Art. 76 II GG für die Vorlagen der Bundesregierung.

Nach Art. 76 III 6 GG hat der Bundestag in angemessener Frist über die vom Bundesrat eingebrachten Gesetzesinitiativen zu beraten und Beschluss zu fassen.

Darüber hinaus wird jedem Initianten ein solches Befassungsrecht gegenüber dem Bundestag und seinen Unterorganen zugesprochen.

Beispiel: Welche Frist noch angemessen ist, wurde bei der Gesetzesinitiative zur „Ehe für alle“ vom Oktober 2013 virulent. Das Plenum des Bundestags hat diese an den federführenden Ausschuss überwiesen, welcher über die gesamte Legislaturperiode hin mehrmals die Bearbeitung vertagte. Die Angemessenheit bestimmt sich allerdings nach politischer Opportunität, womit nur noch eine willkürliche Verschleppung, deren Zweck es ist, das Initiativrecht zu „entleeren“, überhaupt gerügt werden kann. Im Fall der Ehe für alle fanden jedoch mehrmals intensive Beratungen statt, in denen sich manifestiert hat, wie offen die politische Meinungsbildung zu der umstrittenen Gesetzesinitiative noch war. Eine willkürliche Verschleppung war daher zu verneinen.

II. Diskontinuität

Mit dem Ende einer Wahlperiode greift der Grundsatz der sachlichen Diskontinuität, demzufolge sich alle parlamentarischen Vorlagen und Beschlussanträge der bisherigen Legislatur erledigen (vgl. § 125 GOBT). Entsprechend verhält es sich mit Gesetzesvorlagen, die in den Bundestag eingebracht wurden. Dasselbe Gesetzgebungsvorhaben bedarf in der darauffolgenden Legislatur dann einer neuen Initiative. Umgekehrt bedeutet dies, dass aus dem bloßen Befassungsanspruch eines initiativberechtigten Organs keine Pflicht des Bundestages oder seiner Ausschüsse folgt, über sämtliche vorliegenden Gesetzesvorhaben innerhalb einer Legislaturperiode abschließend zu entscheiden.

Zu beachten ist, dass die Diskontinuität nur im parlamentarischen Bereich Platz greift, nicht jedoch für die Bundesregierung oder den Bundesrat gilt. Entgegen einer veralteten Auffassung bedeutet das, dass Gesetzesvorlagen, die von der Bundesregierung oder dem Bundesrat beschlossen, aber noch nicht in den Bundestag eingebracht wurden, richtigerweise ohne erneuten Beschluss in den Bundestag eingebracht werden können.

III. Verfahrensverstöße

Nach der Rechtsprechung des BVerfG führt nicht jeder Verstoß gegen Art. 76 GG auch zur Nichtigkeit des Gesetzes. Vielmehr muss es sich um einen Verstoß gegen eine zwingende Verfassungsnorm handeln und der Gesetzesbeschluss muss auf eben diesem Verstoß beruhen (Kausalität). Teilweise besteht hier erhebliche Unsicherheit. In der Rechtsprechung findet sich die Aussage, dass es sich aus Gründen der Rechtssicherheit um einen groben Mangel oder evidenten Verstoß handeln müsse.

Beispiel: Zweifelhaft ist etwa, ob ein Verstoß gegen Art. 76 II 1 GG zur Nichtigkeit des Gesetzes führt, wenn bei einer unmittelbaren Regierungsvorlage der Bundesrat übergangen wird. Der imperative Wortlaut spricht von „sind dem Bundesrat zuzuleiten“ und damit für einen Charakter als zwingende Verfassungs- beziehungsweise Verfahrensnorm. Sinn und Zweck der Vorschriften können sein, dass der Bundesrat ein verfassungsmäßiges Recht darauf hat, sich frühzeitig zu einem Vorhaben zu äußern. Umgekehrt ist die bezweckte Stellungnahme weder obligatorisch noch bindend. In systematischer Hinsicht wird weiterhin durch Einspruchs- und Zustimmungsrechte eine rechtsverbindliche Beteiligung des Bundesrats gewahrt, was beides wiederum für einen Charakter als bloße Ordnungsvorschrift spricht. Lässt man diese – als solche nicht unbeachtlichen – Argumente nicht nur bei der „verkappten Regierungsvorlage“ durchschlagen, muss man sich jedoch fragen, welchen Daseinsgrund Art.76 II 1 GG jemals hatte. Daher dürfte Art. 76 II 1 GG bei unmittelbaren Regierungsvorlagen nicht nur als bloße Ordnungsvorschrift sondern als zwingendes Recht anzusehen sein, jedenfalls wenn der Bundesrat komplett übergangen wird. Entsprechend führt ein Verstoß zur Nichtigkeit des Gesetzes. Eine andere Frage ist es, ob die Fristen für die Stellungnahme (einvernehmlich) überschritten werden können, ohne die Nichtigkeit des Gesetzes auszulösen.

Einen schweren Fehler stellt es hingegen dar, die Nichtigkeit eines Gesetzes schon aufgrund eines Verstoßes gegen das Geschäftsordnungsrecht, namentlich die GOBT, anzunehmen. Ob ein formelles Gesetz zustande gekommen ist, Art. 82 I GG, richtet sich allein nach den Vorschriften des höherrangigen Grundgesetzes. Etwas anderes gilt nur dann, wenn der Verstoß gegen die fragliche Bestimmung der Geschäftsordnung als Binnenrecht oder ein Verstoß gegen ein einfaches Bundesgesetz zugleich einen erheblichen Verfassungsverstoß bedeutet.

IV. Outsourcing von Entwürfen

Es kommt nicht selten vor, dass die Gesetzentwürfe von Privaten (meist spezialisierte Anwaltskanzleien) z.B. auf ministeriale Ausschreibung hin erstellt werden. Dieses „Outsourcing“ bietet sich an, wenn ein akuter legislativer Handlungsbedarf besteht, dem innerhalb kürzester Zeitvorgaben mit externem Sachverstand abgeholfen werden muss. So war es auch im Zuge der Bankenkrise 2008 zum Outsourcing von Entwürfen bei der Gesetzgebung zur Stabilisierung der Finanzmärkte gekommen. Das Grundgesetz verhält sich nicht zu den Entwürfen, die dem Gesetzgebungsverfahren zugrunde gelegt werden, und wie diese selbst überhaupt zustande gekommen sind. Sie können im staatlichen Bereich ausgearbeitet werden, müssen es aber nicht. Daher lässt sich im Grundsatz darauf verweisen, dass sich ein Initiativberechtigter i.S.v. Art. 76 I GG Entwürfe von privaten Dritten formal zu eigen machen kann und die politische Verantwortung übernimmt, sobald er ein Gesetzgebungsverfahren in Gang setzt.

Sowohl rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze als auch das Demokratieprinzip werden jedoch dann berührt, wenn es beim Outsourcing zu Interessenkollisionen oder einem gesteigerten Einfluss Einzelner auf die Gesetzgebung kommt. Dazu zählt der Fall, in dem ein Gesetzentwurf sinngemäß nur den Inhalt einer vertragsähnlichen Abrede des Bundes mit Privaten darstellt. So war etwa das Atom-Ausstiegsgesetz 2002 aus einem Konsenspapier hervorgegangen, in dem Kernkraftwerkbetreibern eine Restlaufzeit unter Verzicht auf die Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen zugestanden wurde. Der eigentliche Inhalt derartiger Gesetze wird häufig am öffentlich-demokratischen Forum des Bundestages vorbei festgelegt. Aufgrund eines „Ankereffekts“ kann der so – kanzleiseitig oder vertraglich – festgelegte Entwurf trotz der rechtlichen Entscheidungskompetenz des Bundestags einen nicht unerheblichen faktischen Vorentscheidungscharakter aufweisen. Zu einem handfesten Verfassungsverstoß, der derart gravierend ist, dass er die Nichtigkeit des Gesetzes nach sich zieht, dürfte es jedoch erst dann kommen, wenn der Entwurf ohne nähere Befassung vom Bundestag „einfach abgenickt“ wird. Insofern bedarf es hier einer Abwägungsentscheidung, ob das beschlossene Gesetz noch das erforderliche Maß an demokratischer Legitimation besitzt.

B. Hauptverfahren, Art. 77 GG

An das Initiativverfahren schließt sich das Hauptverfahren an. Art. 77 GG stellt entsprechend den Kern des Gesetzgebungsverfahrens dar. Schwerpunkt des Hauptverfahrens sind die Beschlussfassungen in Bundestag und Bundesrat. Das Verfahren und die einzelnen Stationen, die eine Gesetzesvorlage in welcher Reihenfolge passieren muss, werden in Art. 77 GG näher ausgestaltet. Um die zahlreichen Kompetenzkonflikte zu lösen, die sich in der föderalen Ordnung des Grundgesetzes ergeben können, werden die Interessen der Länder durch die Beteiligung des Bundesrats berücksichtigt. Er verfügt über Einspruchs- und Zustimmungsrechte. Bei letzteren kann der Bundesrat ein Gesetzgebungsvorhaben gänzlich scheitern lassen. Die Exekutiven der Länder haben deshalb einen erheblichen Einfluss auf die Bundesgesetzgebung. Entsprechend wurde mit dem Vermittlungsausschuss eine gemeinsame Institution von Bundestag und Bundesrat geschaffen, deren alleiniger Zweck darin besteht, divergierende Interessen und Meinungen von Bund und Ländern bei einem Gesetzgebungsvorhaben zusammenzuführen.

I. Beschlussfassung im Bundestag

Art. 77 I 1 GG statuiert, dass die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen werden. Ihm kommt die entscheidende Funktion im Gesetzgebungsverfahren zu; ohne einen Gesetzesbeschluss des Bundestags kann grundsätzlich kein Gesetz zustande kommen. Der extreme Ausnahmefall bleibt nur der Gesetzgebungsnotstand. Daher bleibt der Bundestag trotz der erheblichen Mitwirkungsrechte des Bundesrats in den Art. 77 II − IV GG das primär und zentral gesetzgebungsbefugte Organ. Bundesrat und Vermittlungsausschuss stellen entgegen vereinzelter Stimmen in der Literatur richtigerweise keine „zweite oder dritte Kammer“ im Gesetzgebungsverfahren dar. Das zeigt die Verkündungsformel, nach der nicht Bundestag und Bundesrat gemeinsam, sondern „der Bundestag (lediglich) mit Zustimmung des Bundesrats das folgende Gesetz beschlossen hat“.

1. Lesungen im Bundestag

Bevor der Bundestag ein Gesetz beschließt, müssen sich dessen Mitglieder über die zu verabschiedenden Inhalte informieren und in einen Diskurs treten. Die Gesetzesvorlage wird deshalb im Bundestag in den Lesungen behandelt. Nach der GOBT sind drei Lesungen üblich, § 78 ff. GOBT, wobei dort nicht von Lesungen, sondern von Beratungen gesprochen wird.

In der ersten Lesung wird die Gesetzesvorlage den Abgeordneten und der Öffentlichkeit vorgestellt, um sie dann an die festzulegenden zuständigen Ausschüsse zu überweisen. Das Nähere regelt § 79 GOBT. Teilweise findet in der Staatspraxis aber dennoch eine Plenardebatte statt.

Die erste Lesung ist verfassungsrechtlich nicht erforderlich. Daher verstößt der Wegfall der ersten Lesung nicht gegen Art. 42 I 1 GG, nach dem der Bundestag öffentlich verhandelt. Verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist „nur, dass das Plenum des Bundestages, wenn es verhandelt, öffentlich verhandeln muss; sie besagt aber nicht, wann im Plenum öffentlich verhandelt werden muss“. Es bleibt dann hier bei der schon im Initiativverfahren vorgestellten Prämisse: Der Verstoß gegen die Geschäftsordnung allein stellt keinen Verfassungsverstoß dar, der die Nichtigkeit des Gesetzes nach sich zieht. Wird allerdings durch Verfahrensverstöße gegen die Geschäftsordnung zugleich das verfassungsmäßige Recht der parlamentarischen Minderheit auf Mitwirkung am Verfahren verletzt, so liegt hierin ein justiziabler Verfassungsverstoß. Verfassungsverstöße dürften nach einer Faustformel dann in Betracht zu ziehen sein, wenn das Verfahren so schwerwiegend fehlerhaft ist, dass eine parlamentarische Beratung praktisch unmöglich und das Gesetzgebungsverfahren zur bloßen Hülse wird. Dennoch gilt es zu beachten, dass auch ein generelles Erfordernis der mehrmaligen Lesung, § 78 GOBT, sich nicht aus dem Grundgesetz ergibt. Wenn also das Gesetz in einer einzigen Lesung beziehungsweise Beratung beschlossen wird, führt dies ebenfalls nicht zur Verfassungswidrigkeit.

Die erste Lesung endet damit, dass die Vorlage an den oder die zuständigen Fachausschüsse überwiesen wird, § 80 I GOBT. Vorlage:OpenRewi/Beispiele Die Ausschüsse sollen dann die Beratungen und Beschlüsse des Plenums im Hinblick auf die Gesetzesvorlage vorbereiten. Wie eingangs erwähnt, kommt ihnen kein Initiativrecht zu. Deshalb dürfen sie Ergänzungen nur im Rahmen der oben genannten Voraussetzungen vornehmen.

Zwei Tage nachdem der Ausschuss seine Beschlussempfehlung, mit der die Arbeit an dem Gesetzesinhalt der Sache nach weitgehend abgeschlossen ist, und den Ausschussbericht verteilt hat, beginnt die zweite Lesung, § 82 I 2 GOBT. Sie wird teilweise mit der dritten Lesung unter einem Tagesordnungspunkt zusammengefasst, sofern keine Veränderungen am Gesetzentwurf vorgenommen werden. In der zweiten Lesung steht die öffentliche Verhandlung des Gesetzesvorhabens vor dem Staatsvolk im Vordergrund. Ihre immense symbolische Funktion für die repräsentative Demokratie macht die zweite Lesung gegenüber Illegitimitätsvorstellungen erhaben, auch wenn sich bereits im Ausschuss die Fraktionen entsprechend zur Beschlussempfehlung verhalten haben, sodass die anstehende Entscheidung de facto meist schon feststeht. Änderungsanträge einzelner Mitglieder des Bundestags zu Gesetzentwürfen sind zulässig, solange die Beratung des Gegenstandes, auf den sie sich beziehen, noch nicht abgeschlossen ist, § 82 I 1 GOBT. Die Gesetzesvorlage kann bis zur letzten Endabstimmung ganz oder teilweise zurück in den Ausschuss zur erneuten Ausarbeitung überwiesen werden, § 82 III GOBT. Es können schon während der zweiten Lesung alle Teile eines Gesetzentwurfs abgelehnt werden. Dann bedeutet dies die Ablehnung der Gesetzesvorlage insgesamt, sodass jede weitere Beratung unterbleibt.

Die dritte Lesung dient der wiederholten politischen und rechtlichen Vergewisserung über den Entwurf. Sie schließt sich der zweiten Lesung unmittelbar an, wenn der Gesetzentwurf ohne Änderung angenommen wurde, § 84 GOBT. Änderungsanträge können nicht mehr von jedem Mitglied des Bundestags gestellt werden, sondern nur noch wenn sie von einer Fraktion oder 5 % der Mitglieder des Bundestags unterzeichnet sind, § 85 I 1 GOBT.

2. Gesetzesbeschluss

Nach der dritten Lesung erfolgt die Schlussabstimmung beziehungsweise der Gesetzesbeschluss des Bundestags. Mit ihm stimmt das Plenum über die Ablehnung oder die Annahme des Gesetzes im Ganzen ab (Plenumsentscheidung), was sich aus Art. 77 I 1 GG ergibt. Eine Abstimmung im Ausschuss kann die Schlussabstimmung im Plenum des Bundestags nicht ersetzen.

Es gelten die allgemeinen Grundsätze über die Mehrheitserfordernisse:

Allgemein genügt für eine Schlussabstimmung die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, Art. 42 II 1 GG, § 48 II 1 GOBT. Bei Stimmengleichheit wird die Gesetzesvorlage abgelehnt, § 48 II 2 GOBT. Enthaltungen werden nicht mitgezählt.

Die einfache Mehrheit der Mitglieder des Bundestags, Art. 121 GG, § 48 III GOBT, wird jedoch für Ländergebietsstandsänderungen (Art. 29 VII 2 GG) oder die Einrichtung von Bundesbehörden (Art. 87 III 2 GG) erforderlich. Verfassungsänderungen sowie die Übertragung von Hoheitsrechten setzen eine Zweidrittelmehrheit der gesetzlichen Mitglieder voraus (Art. 79 II, 23 I 3 GG).

3. Beschlussfähigkeit

Die regelmäßige Abwesenheit eines Großteils der Abgeordneten bei der Schlussabstimmung hat oftmals Anlass zur Diskussion gegeben. Bei Entscheidungen im „leeren Plenum“ entsteht in der Öffentlichkeit meist der (unzutreffende) Eindruck, die Parlamentarier:innen nähmen ihre Aufgabe und die Bedeutung von Gesetzen nicht ernst. Insofern werden Zweifel an der Beschlussfähigkeit des Bundestags geschürt. Grundsätzlich regelt § 45 I GOBT, dass der Bundestag beschlussfähig ist, solange mindestens die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder anwesend ist. Das ist häufig nicht der Fall; für die Wahrung der einfachen Mehrheit der abgegebenen Stimmen auch lange nicht erforderlich. Die Beschlussunfähigkeit muss jedoch gemäß § 45 II und III GOBT positiv festgestellt werden. Ansonsten gilt der Bundestag – jedenfalls nach der GOBT – als beschlussfähig.

Diese gängige Regelung bot dem BVerfG Gelegenheit, zur Verfassungsmäßigkeit dieses Zustands Stellung zu nehmen. In seiner Entscheidung zur Beschlussfähigkeit des Bundestags stellte das Gericht darauf ab, dass der Bundestag, gestützt auf seine Geschäftsordnungsautonomie aus Art. 42 I 2 GG, seine Beschlussfähigkeit weitgehend selbst regulieren kann. Für die ausreichende Repräsentation spricht eine Vermutung. Die Erwägungen hierfür sind pragmatisch: Bei Gesetzesvorhaben, für die ein breiter Konsens im gesamten Bundestag besteht, ist das Interesse, überhaupt an der Schlussabstimmung teilzunehmen, gering. Die wesentliche Aufbereitung des Gesetzes unter Einfluss der im Ausschuss spiegelbildlich repräsentierten Fraktionen fand ohnehin schon statt. Handelt es sich hingegen um besonders umstrittene Gesetzesvorlagen, so ist das Bedürfnis besonders hoch, doch noch an der Schlussabstimmung teilzunehmen. Dies dürfte daher rühren, dass sonst eine Fraktion die Beschlussunfähigkeit feststellen lassen kann, um das Vorhaben zumindest aufzuschieben.

„Repräsentation vollzieht sich im parlamentarischen Bereich vornehmlich dort, wo die Entscheidung fällt. Geschieht dies der Sache nach bereits in den Ausschüssen und Fraktionen des Parlaments, so wird damit auch die Repräsentation in diese Institutionen ‚vorverlagert‘. Das erscheint unproblematisch, solange der Entscheidungsprozeß institutionell in den Bereich des Parlaments eingefügt bleibt.“ Die entsprechenden Regelungen der GOBT stehen demnach im Einklang mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie und sind daher verfassungsgemäß.

II. Beteiligung des Bundesrats

Nachdem der Bundestag den Gesetzesbeschluss gefällt hat, leitet der Bundestagspräsident diesen gemäß Art. 77 I 2 GG unverzüglich an den Bundesrat. Die Intensität der Beteiligung des Bundesrats im Gesetzgebungsverfahren hängt von der Einordnung als Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz ab. Die Unterscheidung ergibt sich nicht unmittelbar aus Art. 77 GG, sondern wird dort lediglich vorausgesetzt. Das Verhältnis von Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen wurde als Regel-Ausnahme-Prinzip formuliert.

1. Einspruchsgesetze, Art. 77 III, IV GG

Grundsätzlich steht dem Bundesrat gegen Gesetzesbeschlüsse des Bundestags nur der Einspruch zu. Das folgt schlicht aus dem Umkehrschluss, dass die Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes positiv normiert sein muss. Ist die Zustimmung nicht erforderlich, weil keine einschlägige Zustimmungsbedürftigkeitsklausel existiert, handelt es sich um ein Einspruchsgesetz, vgl. Art. 77 III GG.

Häufig ist in der Staatspraxis umstritten, ob bei dem fraglichen Gesetz die Zustimmung des Bundesrats erforderlich ist. Dies ist nicht nur „aus formalen Gründen“ besonders bedeutsam, sondern weil damit die Handlungsoptionen des Bundesrats bestimmt werden. Besonders prekär ist der Fall, in dem der Bundesrat seine Zustimmung verweigert, obwohl es sich um ein Einspruchsgesetz handelt, da entgegen der Ansicht des Bundesrats keine Zustimmungsbedürftigkeitsklausel greift. Hier riskiert der Bundesrat das Verstreichen der Frist zur Anrufung des Vermittlungsausschusses, sodass das Gesetz zustande kommen kann, vgl. Art. 77 II 1, Art. 78 S. 2 GG.

Die Umdeutung der Zustimmungsverweigerung in einen Einspruch scheidet aus: Die Einlegung eines Einspruchs ist gemäß Art. 77 III 1 GG erst nach Beendigung des Vermittlungsverfahrens möglich. Auch die Einlegung eines Einspruchs verbunden mit der hilfsweisen Anrufung des Vermittlungsausschusses ist keine zulässige Handlungsoption. Will also der Bundesrat bei Unklarheiten über die Zustimmungsbedürftigkeit seine Rechte in jedem Fall wahren, sollte er zwingend den Vermittlungsausschuss anrufen. Erst nach dem das Vermittlungsverfahren beendet ist, kann der Bundesrat beschließen, die Zustimmung zu dem Gesetz zu verweigern (Art. 77 IIa GG) und hilfsweise Einspruch einlegen (Art. 77 III 1 GG).

Nach Ablauf des Vermittlungsverfahrens kann der Bundesrat binnen zwei Wochen Einspruch gegen den Beschluss einlegen, Art. 77 III GG. Dieser bezieht sich immer auf das ganze Gesetzesvorhaben und kann nicht – auch nicht einvernehmlich – auf einzelne Bestimmungen beschränkt werden. Hat der Vermittlungsausschuss erfolgreich einen Einigungsvorschlag hervorgebracht, über den der Bundestag gemäß Art. 77 II 5 GG erneut beschlossen hat, so bildet stets dieser die Grundlage des Einspruchs. Hat der Bundesrat nach Beendigung des Vermittlungsverfahrens Einspruch eingelegt, scheitert das Gesetzesvorhaben jedoch nicht unmittelbar. Vielmehr wird der Ball zurück zum Bundestag gespielt. Dieser kann den Einspruch über Art. 77 IV GG zurückweisen. Dies gelingt dem Bundestag auch meistens. Grundsätzlich ist für die Zurückweisung des Einspruchs die Mehrheit der Mitglieder des Bundestags erforderlich, Art. 77 IV 1 i.V.m. Art. 121 GG. Hat jedoch der Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit die Einlegung des Einspruchs beschlossen, so bedarf es im Bundestag für die Zurückweisung ebenfalls einer Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden, die aber zugleich mindestens die Mehrheit seiner gesetzlichen Mitglieder umfassen muss, Art. 77 IV 2 GG (doppelt qualifizierte Mehrheit). Sollten die erforderlichen Mehrheiten für die Zurückweisung eines Einspruchs nicht zustande kommen, so ist das Gesetzesvorhaben unweigerlich gescheitert.

2. Zustimmungsgesetze, Art. 77 IIa GG

Die Zustimmungsbedürftigkeit muss ausdrücklich normiert sein. Diese Normierungen sind abschließend (Enumerationsprinzip). Das Grundgesetz kennt keine ungeschriebenen Zustimmungsbedürftigkeiten. Daher geht die herrschende Lehre auch zutreffend davon aus, dass eine Zustimmungsbedürftigkeit aus der „Natur der Sache“ oder aufgrund „besonderer Betroffenheit der Interessen der Länder“ ausscheidet. Dagegen ist die Rechtsprechung nicht eindeutig. Einerseits betont das BVerfG das Gebot der strikten Auslegung der Zustimmungsbedürftigkeitsnormen, hält sich aber andererseits scheinbar die Annahme einer ungeschriebenen Zustimmungsbedürftigkeit offen.

Da oftmals ganze Gesetzespakete verabschiedet werden, stellt sich die Frage, wie sich die Zustimmungsbedürftigkeit einer einzelnen Vorschrift auf die übrigen – eigentlich nicht zustimmungsbedürftigen – Bestimmungen auswirkt. Das BVerfG vertrat hier – jedenfalls früher in strenger Hinsicht – die Annahme der gesetzgebungstechnischen Einheit (Einheitsthese): Ist innerhalb eines Gesetzespakets nur eine einzelne Regelung (insb. auch eine nebensächliche Verfahrensregelung) als solche zustimmungsbedürftig, so schlägt deren alleinige Zustimmungsbedürftigkeit auf die übrigen Bestimmungen gleichsam durch; der Bundesrat hat ein Veto auf den gesamten Inhalt des Gesetzes und nicht nur auf die Vorschriften, die die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben. In der Literatur findet sich die gegenteilige Trennungsthese. Der Bundestag kann allerdings im Rahmen seiner gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit die zustimmungsbedürftigen Bestimmungen formal von den zustimmungsfreien Materien beziehungsweise Vorschriften trennen und mit unterschiedlichen Gesetzesbeschlüssen verabschieden. Hier dürfte die Grenze der Willkür nicht schon deshalb überschritten sein, weil nun mal die an sich nicht gegebene Zustimmungsbedürftigkeit aller anderen Bestimmungen verhindert werden soll.

Ebenfalls relevant wird die Reichweite der Zustimmungsbedürftigkeit bei Änderungsgesetzen; also solchen Gesetzen, die ein zustimmungsbedürftiges Gesetz verändern. Das BVerfG ist hier der Ansicht des Bundesrats entgegengetreten, nach der dieser immer eine Mitverantwortung für die Regelungen übernehme und deshalb auch bei deren Änderungen immer zustimmen müsse („Mitverantwortungstheorie“). Änderungsgesetze sind nur dann zustimmungspflichtig, soweit sie selbst neue Vorschriften enthalten, die ihrerseits zustimmungsbedürftig sind, oder wenn sie auch konkret Regelungen ändern, die die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben. Das kann jedoch auch der Fall sein, soweit materiell-rechtliche Normen derart geändert werden, dass die verfahrensrechtlichen (zustimmungsbedürftigen) Bestimmungen bei sinnorientierter Auslegung eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfahren, die von der ursprünglichen Genehmigung durch den Bundesrat nicht mehr gedeckt sind.

Eine zusammenfassende Vorschrift der Zustimmungsbedürftigkeiten gibt es nicht. Stattdessen finden sich – freilich zahlreicher als bei den Gesetzgebungskompetenzen – im ganzen Grundgesetz angeordnete Zustimmungsbedürftigkeiten. Dabei ist es auf keinen Fall erforderlich, alle auswendig zu lernen. Besonders klausurrelevante Zustimmungsbedürftigkeiten sollten jedoch kurz hervorgehoben werden.

Weiterführendes Wissen

Auflistung aller Zustimmungsbedürftigkeiten

• Art. 16a II 2, III 1 GG (Asylrecht),
• Art. 23 I 2, 3, Ia 3, VII GG (Europäische Integration),
• Art. 29 VII 1, 2 GG (Neugliederung des Bundesgebiets),
• Art. 72 III 2 GG (Konkurrierende Gesetzgebung),
• Art. 73 II GG (Gegenstände ausschließlicher Gesetzgebung),
• Art. 74 II GG (Gegenstände konkurrierender Gesetzgebung),
• Art. 79 II GG (Grundgesetzänderung),
• Art. 84 I 3 und 6, V 1 GG (Landesverwaltung unter Bundesaufsicht),
• Art. 85 I 1 GG (Auftragsverwaltung der Länder),
• Art. 87 III 2 GG (Gegenstände bundeseigener Verwaltung),
• Art. 87b I 3 und 4, II 1 & 2 GG (Bundeswehrverwaltung),
• Art. 87c GG (Kernenergie),
• Art. 87d II GG (Luftverkehrsverwaltung),
• Art. 87e V GG (Eisenbahnen),
• Art. 87f I GG (Post und Telekommunikation),
• Art. 91a II GG (Mitwirkung des Bundes bei Länderaufgaben),
• Art. 91c VI 2, V GG (Verbindungsnetz),
• Art. 91e III GG (Grundsicherung für Arbeitssuchende),
• Art. 96 V GG (Bundesgerichte),
• Art. 104a IV, V 2, VI 4 GG (Ausgabenzuständigkeit, Finanzhilfen, Haftung),
• Art. 104b II 1 GG (Finanzhilfen des Bundes),
• Art. 105 III GG (Gesetzgebungskompetenz),
• Art. 106 III 3 & 6, IV 2, V 2, Va 3, VI 5 GG (Ertragshoheit, Finanzzuweisungen),
• Art. 106a S. 2 GG (Länderanteil am Personennahverkehr),
• Art. 106b S. 2 GG (Ausgleich für Kraftverkehrssteuer),
• Art. 107 I 2, 4 Hs. 2 (Örtliches Steueraufkommen), II 1 GG (Finanzausgleich),
• Art. 108 II 2, IV 1, IVa 1, V 2 GG (Finanzverwaltung),
• Art. 109 IV, V 3 GG (Haushaltswirtschaft),
• Art. 109a I GG (Haushaltsnotlagen),
• Art. 115c I 2, III GG (Gesetz- und Verwaltungskompetenzen, Finanzwesen),
• Art. 115k III 2 GG (Normgeltung),
• Art. 115l I 1 GG (Aufhebung von Gesetzen des Gemeinsamen Ausschusses),
• Art. 120a I 1 GG (Lastenausgleich),
• Art. 134 IV GG (Übergang des Reichsvermögens),
• Art. 135 V (ggf. i.V.m. Art. 135a) GG (Vermögensübergang bei Änderung des Gebietsstands oder Auflösung, Erfüllung von Verbindlichkeiten),
• Art. 143a III 3 GG (Umwandlung der Bundeseisenbahnen),
• Art. 143b II 3 GG (Umwandlung der Bundespost),
• Art. 143c IV GG (Übergangsregelung für Wegfall von Finanzierungsanteilen),
• Art. 143d II 3, 5, III 2, IV 3 GG (Übergangsregelung zu Art. 109 und Art. 115 GG, Konsolidierungshilfen),
• Art. 143e I 2, III GG (Umwandlung der Auftragsverwaltung für die Bundesautobahnen und Bundesstraßen in Bundesverwaltung)

III. Vermittlungsverfahren, Art. 77 II GG

Bestehen zwischen Bundestag und Bundesrat Meinungsverschiedenheiten bezüglich des Inhalts des Gesetzesbeschlusses, so gibt Art. 77 II GG die Möglichkeit eines Schlichtungsverfahrens her, bevor das Gesetzgebungsverfahren zwangsläufig scheitert.

Die Einleitung des Vermittlungsverfahrens ist in Art. 77 II GG geregelt. Primär steht es dem Bundesrat zu, die Einberufung des Vermittlungsausschusses zu verlangen, Art. 77 II 1 GG. Wie dargestellt, ist dies auch stets erforderlich, bevor er einen Einspruch einlegen kann. Zur Verweigerung der Zustimmung muss der Bundesrat hingegen nicht das Vermittlungsverfahren abwarten. Bei solchen Zustimmungsgesetzen können dann Bundestag und Bundesregierung den Vermittlungsausschuss anrufen, Art. 77 II 4 GG. Voraussetzung hierfür ist wiederum, dass der Bundesrat entweder schon ausdrücklich seine Zustimmung verweigert hat oder bereits hinreichend deutlich geworden ist, dass er in naher Zukunft seine Zustimmung verweigern wird. Auch das Schweigen des Bundesrats ist nach Ablauf einer angemessenen Frist zur Erteilung der Zustimmung als deren Verweigerung zu sehen, vgl. Art. 77 IIa GG. Die Entscheidung über die Einberufung ist in jedem Fall eine Entscheidung der Organe als Ganzer.

1. Vermittlungsausschuss

Der Vermittlungsausschuss ist das von Art. 77 II GG vorgesehene Schlichtungsorgan. Sein Name rührt aus der ersten vorläufigen Geschäftsordnung von 1950. Seitdem spricht § 1 GOVA vom Vermittlungsausschuss. Der Vermittlungsausschuss ist ein ständiges und gemeinsames Unterorgan von Bundestag und Bundesrat. Er soll im Wege des politischen Vermittelns und des gegenseitigen Nachgebens für beide Organe akzeptable Lösungen suchen, um ein konkretes Gesetzgebungsverfahren zu einem positiven Abschluss durch Kompromiss zu bringen. Der Vermittlungsausschuss ist zwar als Unterorgan richtigerweise kein oberstes Bundesorgan i.S.v. Art. 93 I Nr. 1 GG, dennoch ist er als anderer Beteiligter im Organstreitverfahren parteifähig, da ihn Art. 77 II GG insoweit mit eigenen Rechten austattet.

Hinsichtlich seiner Besetzung macht das Grundgesetz selbst nur die Vorgabe, dass der Vermittlungsausschuss „aus Mitgliedern des Bundestags und des Bundesrats gebildet wird“. Das zahlenmäßige Verhältnis beider Bänke bleibt ungeregelt, wobei Art. 77 II 2 GG auf das Geschäftsordnungsrecht verweist. In der Literatur ist mangels verfassungsrechtlicher Eindeutigkeit entsprechend umstritten, ob die paritätische Ausgestaltung in der Geschäftsordnung verfassungsrechtlich zwingend ist oder ob eine Asymmetrie zugunsten des Bundestags zulässig wäre. Die Argumente radizieren sich im Wesentlichen darauf, dass einerseits der Sinn und Zweck (politischer Ausgleich) des Vermittlungsverfahrens nur durch ein Gleichgewicht beider Organe gewahrt werden könne, was der Verfassungsgeber letztlich als selbstverständlich unterstellt hätte; oder aber andererseits der Bundestag das primär gesetzgebungsbefugte Organ darstellt und der Bundesrat gerade keine zweite Kammer ist. Für letzteres spricht, dass auch die Ausgestaltung der Geschäftsordnung dem Bundestag überlassen wurde und der Bundesrat „nur“ seine Zustimmung erteilen oder verweigern kann.

2. Vermittlungsgegenstand und „Initiativrecht“

Grundsätzlich kann der Vermittlungsausschuss bei allen Gesetzen angerufen werden. Dazu zählen auch „Zustimmungsgesetze“ zu völkerrechtlichen Verträgen i.S.v. Art. 59 II GG. Der Vermittlungsausschuss kann jedoch nicht die Frage klären, ob ein vorliegendes Gesetz Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz ist. Dies folgt aus seiner Funktion als Unterorgan: Er kann nicht mehr Rechte haben als seine Mutterorgane. Bundestag und Bundesrat können aber nicht über die Zustimmungsbedürftigkeit disponieren.

Besonders problematisch ist die Frage, welche Gegenstände der Vermittlungsausschuss in seine Entscheidungsfindung einbeziehen kann und inwieweit er hiermit auch seinen Einigungsvorschlag speisen kann. Dieselbe Fragestellung wurde schon eingangs im Zusammenhang mit der Abänderung von Gesetzesvorlagen durch die zuständigen Fachausschüsse gestreift. Grundsätzlich besteht Einigkeit, dass dem Vermittlungsausschuss kein Initiativrecht zukommt. Die Beurteilungskriterien dahin, wann ein Vermittlungsvorschlag einer eigenen Initiative des Vermittlungsausschusses gleichkommt, haben sich im Laufe der Rechtsprechung präzisiert und tendenziell verschärft. Den Ausgangspunkt der Überlegungen, die der Vermittlungsausschuss anstellen darf, bilden immer der Gesetzesbeschluss als solcher sowie das Anrufungsbegehren, mit dem das anrufende Organ den Vermittlungsgegenstand begrenzen kann, beispielsweise auf gewisse Vorschriften. Der Bundestag kann nämlich den Einigungsvorschlag nach Art. 77 II 5 GG nur annehmen oder ablehnen. Eine inhaltliche Veränderung kann ohne neues Gesetzgebungsverfahren nicht mehr erfolgen.

Fehlt eine Begrenzungsfunktion des Anrufungsbegehrens, ist zumindest ein Sachzusammenhang der Ergänzungen zum Gesetzesbeschluss des Bundestags notwendig, da sonst die Parlamentsöffentlichkeit (Art. 42 I 1 GG) umgangen und die Abgeordnetenrechte (Art. 38 I 2 GG) verkürzt werden. Die anfangs großzügige Bestimmung des Sachzusammenhangs hat sich immer mehr auf die Gesetzgebungsmaterialien verengt, zu denen sich die Abgeordneten in Ausübung ihrer Rechte verhalten konnten. Grundsätzlich wird das Vermittlungsverfahren durch die parlamentarische Debatte vorgezeichnet. Die hier durch Anträge und Stellungnahmen der Abgeordneten vorgebrachten Auffassungsunterschiede bilden den inhaltlichen Rahmen für den Vermittlungsvorschlag, der dann dem Bundestag zurechenbar ist, sofern die aufgegriffenen Inhalte eben vor der letzten Lesung Eingang in den parlamentarischen Prozess im Plenum gefunden haben. Hierfür genügt nicht das „bloße Verfügbarmachen“ eines Papiers (namentlich Koch/Steinbrück-Papier), wenn dieses „nach Struktur und Umfang angemessener parlamentarischer Beratung nicht zugänglich und nach der Art ihrer Einbringung und Behandlung darauf auch gar nicht angelegt“ ist.

IV. Zustandekommen von Gesetzen, Art. 78 GG

Art. 78 GG fasst die Prämissen zusammen, unter denen ein Gesetzesbeschluss erfolgreich zustande kommen kann. Ab diesem Zeitpunkt steht der Inhalt des Gesetzes unveränderbar fest. Es greift der Grundsatz der absoluten Unverrückbarkeit des parlamentarischen Votums. Lediglich Druckfehler oder ähnliche Oberflächlichkeiten können noch ohne erneutes Durchlaufen eines Gesetzgebungsverfahrens korrigiert werden. Vom Zustandekommen sind jedoch zwei wesentliche Dinge zu unterscheiden: Erstens ist das Gesetz als solches noch nicht existent. Weitere Voraussetzung hierfür wäre seine Verkündung. Zweitens ist das Gesetz noch nicht nach außen wirksam beziehungsweise rechtsverbindlich. Dafür muss das Inkrafttreten stattgefunden haben. Ein zustande gekommenes Gesetz ist lediglich ausfertigungsreif.

C. Schlussverfahren, Art. 82 GG

Das Schluss- oder Abschlussverfahren regelt – salopp formuliert – wie das Gesetz vom staatsinternen parlamentarischen Willensbildungsprozess hinaus „auf die Straße gelangt“. Hierfür ist die Mitwirkung von Bundespräsident:in und Bundesregierung entscheidend. Beiden im Hauptverfahren nicht zwangsläufig beteiligten Organen kommt hier eine jedenfalls formale Schlüsselstellung zu.

I. Gegenzeichnung, Art. 58 und 82 I 1 GG

Noch bevor das Gesetz zu dem:der Bundespräsidenten:in zur Ausfertigung gelangt, wird die Bundesregierung tätig. Nach Unterrichtung durch das Bundeskanzleramt veranlasst das federführende Ministerium den Druck der Urschrift des Gesetzes bei der Schriftleitung des Bundesgesetzblatts. Die Bundesregierung muss das auszufertigende Gesetz dann gegenzeichnen. Die Gesetzesurkunde wird dabei – jedenfalls in der Staatspraxis – von dem:der Bundeskanzler:in, dem:der Minister:in des federführenden Ministeriums und weiteren beteiligten Bundesministern:innen unterschrieben, vgl. § 29 I GOBReg. Das Gegenzeichnungserfordernis bei Gesetzen wird einerseits explizit in Art. 82 I 1 GG statuiert. Andererseits bedürfen sämtliche präsidiale Amtshandlungen der Gegenzeichnung durch die Regierung, Art. 58 GG. Das Verhältnis beider Vorschriften zueinander ist zweifelhaft, dürfte jedoch ohne praktische Bedeutung bleiben. Ohne die Gegenzeichnung (Contrasignatur) darf das jeweilige Gesetz jedenfalls nicht ausgefertigt werden. Sie muss in angemessener Zeit – jedoch nicht unverzüglich – vorgenommen werden.

Ob mit der Gegenzeichnung i.S.v. Art. 82 I 1 GG die Bundesregierung die parlamentarische Verantwortung für den Ausfertigungsakt des:der Bundespräsident:in übernimmt, erscheint zweifelhaft. Schließlich vollzieht der:die Bundespräsident:in im Fall der Ausfertigung selbst nur einen parlamentarischen Akt. Wird die Ausfertigung verweigert, hat die Gegenzeichnung hierauf ohnehin keinen Einfluss.

Meist im Schatten des präsidialen Prüfungsrechts wird ebenfalls diskutiert, inwieweit mit dem Recht auf Gegenzeichnung ein Prüfungsrecht der Bundesregierung hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des jeweiligen Gesetzes einhergeht. Die wohl h.M. bejaht dies unter Verweis auf die in Art. 65 GG enthaltene Ressort- beziehungsweise Richtlinien- und Gesamtverantwortung der Mitglieder der Bundesregierung sowie aufgrund ihrer Bindung an Recht und Gesetz, Art. 20 III, Art. 1 III GG. Dabei greift – wie nach h.M. beim Prüfungsrecht des:der Bundespräsidenten:in – die Beschränkung auf eine Evidenzkontrolle hinsichtlich der materiellen Verfassungsmäßigkeit, die mit der Einschätzungsprärogative des primär gesetzgebungsbefugten Bundestags korrespondiert. Die Mitglieder der Bundesregierung können „nur“ nicht verpflichtet sein, sehenden Auges ein ihres Erachtens verfassungswidriges Gesetz gegenzuzeichnen. Dieser Streit blieb bislang theoretischer Natur, was freilich daran liegt, dass der Wille der Mehrheit des Bundestags sich schließlich genauso in der Regierung manifestieren dürfte. Sofern jedoch das Gesetz nicht formell oder evident materiell verfassungswidrig ist, besteht wiederum eine Pflicht zur Gegenzeichnung.

II. Ausfertigung, Art. 82 I 1 GG

Nach der Gegenzeichnung der Urschrift des Gesetzes durch die Bundesregierung, wird diese dem:der Bundespräsidenten:in zur Ausfertigung zugeleitet. Er:Sie unterschreibt dann ebenfalls die Urschrift des Gesetzes und bescheinigt somit den ordnungsmäßen Ablauf des Gesetzgebungsverfahren sowie die Übereinstimmung des Gesetzestextes mit dem im Verfahren festgestellten Gesetzesinhalt. Mit der Unterschrift geht ebenfalls die Anordnung zur Verkündung des Gesetzes einher. Soweit der:die Bundespräsident:in verhindert ist, wird er:sie durch den:die Bundesratspräsidenten:in vertreten, Art. 57 GG.

Eine der klassischen Streitfragen im Staatsorganisationsrecht ist, ob der:die Bundespräsident:in die Ausfertigung aufgrund angenommener Verfassungswidrigkeit des Gesetzes verweigern kann. Die h.M. gesteht hier ein Prüfungsrecht hinsichtlich formeller sowie evidenter materieller Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zu.

Klausurtaktik

Die Prüfungspunkte des Art. 82 I 1, II GG (Ausfertigung, Verkündung und Inkrafttreten) werden oftmals in Prüfungsschemata als „Form“ des Gesetzes geprüft.

III. Verkündung, Art. 82 I 1 GG

Im Anschluss an die Ausfertigung werden die Gesetze im Bundesgesetzblatt verkündet. Die ausschließliche Verkündung im Bundesgesetzblatt dient trotz der wohl gegenteiligen laienhaften Wahrnehmung der Rechtssicherheit: „Wer ein Gesetz sucht, weiß, wo er suchen muss, und kann zugleich sicher sein, nicht noch an anderer Stelle suchen zu müssen.“ Die Verkündung schließt das in Art. 76 − 78, 82 GG geregelte Gesetzgebungsverfahren ab. Eine vor Gegenzeichnung und/oder Ausfertigung erfolgte Verkündung ist demnach unwirksam; ferner kann sie nicht nachträglich geheilt werden. Sie ist – nach Aussage des BVerfG – „nicht eine bloße Zutat, sondern ein integrierender Bestandteil des Rechtsetzungsaktes selbst“.

Die Verkündung ist die amtliche Bekanntgabe des maßgeblichen Gesetzeswortlauts, um den:der Bürger:in in verlässlicher Weise hiervon in Kenntnis zu setzen. Nach kontinentaleuropäischem Rechtsstaatsverständnis sind derartige Publizitätsakte Formerfordernis aller Rechtsakte und zwingende Voraussetzung für die Geltung.

Zwingend muss beachtet werden, dass mit der Verkündung das Gesetz als Handlungsform rechtlich existent wird; es ist schon vor seinem Inkrafttreten sozusagen „fertig“, ohne bereits eine Regelungswirkung zu entfalten. Hierbei handelt es sich nicht nur um terminologische Feinheiten: Das aufgrund der Verkündung rechtlich existente Gesetz kann jetzt schon Angriffsgegenstand einer abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 I Nr. 2 GG sein.

IV. Inkrafttreten, Art. 82 II GG

Von der Verkündung ist das Inkrafttreten des Gesetzes zu unterscheiden. Mit dem Inkrafttreten entfaltet das Gesetz Rechtswirkungen. Wo das verkündete Gesetz bisher nur als solches rechtlich existent beziehungsweise als Handlungsform in der Welt war, sind jetzt auch die in ihm enthaltenen Regelungsbefehle verbindlich. Grundsätzlich genießt der Gesetzgeber Gestaltungsfreiheit beim Bestimmen des Inkrafttretens nach Art. 82 II 1 GG, wenn er denn davon Gebrauch machen will. An ein anderes Organ übertragen kann er dies jedoch nicht. Wird ein konkreter Kalendertag für das Inkrafttreten bestimmt, so tritt das Gesetz um 0:00 Uhr in Kraft. Es nicht unüblich, dass als Zeitpunkt des Inkrafttretens der Tag der Verkündung bestimmt wird. Dies muss wegen der Unterscheidung von Verkündung und Inkrafttreten aber ausdrücklich bestimmt werden, was allein die Existenz des Art. 82 II 2 GG verdeutlicht. Wenn der Zeitpunkt des Inkrafttretens in die Vergangenheit verlegt wird, so löst dies die rechtstaatlichen Vorgaben aus, die sich aus Rechtssicherheit, Vertrauensschutz und echter/unechter Rückwirkung ergeben.

Enthält das Gesetz selbst keine Bestimmung hinsichtlich des Zeitpunkts seines Inkrafttretens, greift Art. 82 II 2 GG: Es tritt vierzehn Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das das Gesetz enthaltende Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist.

Wichtig ist, vom Zeitpunkt des Inkrafttretens wiederum den Tag zu unterscheiden, an dem das Gesetz ausgefertigt wurde. Er wird üblicherweise für die Zitation von Gesetzen („Gesetz vom ...“) angegeben.

D. Gesetzgebungsnotstand, Art. 81 GG

Als eine Art „Sonderform des Gesetzgebungsverfahrens“ enthält Art. 81 GG den sogenannten Gesetzgebungsnotstand. Zwar wurde noch nie der Gesetzgebungsnotstand durch den:die Bundespräsidenten:in erklärt, wohl besitzt seine Reservefunktion eine nicht unerhebliche Vorwirkung auf das parlamentarische Verhalten im Kontext der Vertrauensfrage und des Misstrauensvotums besitzen. Es dürfte im Rahmen der Examensvorbereitung genügen, sich Inhalt und Kontext des Art. 81 GG kurz zu vergegenwärtigen.

Der Gesetzgebungsnotstand hat die Situation einer Funktionsstörung des Parlaments vor Augen. Dazu knüpft Art. 81 GG an die Vorschriften über die genannten Situationen sogenannten Regierungskrisen (Art. 67 f. GG) an. Es geht nicht zwangsläufig um Fälle, in denen aufgrund militärischer, revolutionärer oder katastrophenbedingter Störungen die Gesetzgebungstätigkeit von Bundestag und Bundesrat unmöglich wäre, sondern „nur“ um Situationen der gegenseitigen Blockierung von Bundesregierung und Bundestag. Der Ausnahmecharakter des Art. 81 GG beschränkt sich dabei auf derartige Extremfälle, in denen ein destruktiv-unverantwortlicher Bundestag kein Interesse an einer ordnungsgemäßen Gesetzgebung unter Wahrnehmung seiner Aufgaben hat. Auf den Punkt gebracht, wird der Bundestag durch Erklärung des Gesetzgebungsnotstands weitestgehend von seiner Rolle als primär gesetzgebungsbefugtes Organ entbunden, während die bloßen Mitwirkungsrechte des Bundesrats quasi zum Reserve-Gesetzgebungsrecht erstarken. Unter Einbeziehung des:der Bundespräsidenten:in kann die Bundesregierung dann mithilfe des Bundesrats ohne parlamentarische Mehrheit hinter sich und, ohne einen neuen Bundeskanzler beziehungsweise eine neue Bundeskanzlerin zu bestellen, weiterregieren.

Ein Gesetzgebungsnotstand kann nach Art. 81 I GG auf zwei alternativen Wegen ausgelöst werden: Nach Art. 81 I 1 GG kann es zum Gesetzgebungsnotstand kommen, wenn eine Vertrauensfrage (Art. 68 GG) gescheitert ist, daraufhin weder ein:e neue:r Kanzler:in gewählt noch umgekehrt der Bundestag durch den:die Bundespräsidenten:in aufgelöst wird und eine von der Bundesregierung als dringlich bezeichnete Gesetzesvorlage im Bundestag nicht die erforderlichen Mehrheiten erhält. Daneben ist der Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 I 2 GG durch Kombination von Vertrauensfrage und Gesetzesvorlage möglich. In beiden Fällen erklärt der:die Bundespräsident:in den Gesetzgebungsnotstand auf Antrag der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats. Über Art. 81 II GG können nach Erklärung des Gesetzgebungsnotstands sodann Gesetze trotz erneuter Ablehnung oder Untätigkeit (Art. 81 II 2 GG) des Bundestags, oder wenn der Bundestag sie nur in einer für die Bundesregierung als unannehmbar bezeichneten Fassung annimmt, (in letzterem Fall wie von der Bundesregierung ursprünglich beschlossen) zustande kommen, soweit nur der Bundesrat „zustimmt“.

Art. 81 III und IV GG enthalten Begrenzungen des Gesetzgebungsnotstands. In zeitlicher Hinsicht wird der Gesetzgebungsnotstand auf sechs Monate befristet. Zu beachten ist, dass innerhalb dieser sechs Monate stets der Gesetzgebungsnotstand für die einzelnen Gesetze nochmals durch den:die Bundespräsidenten:in erklärt werden muss. Ebenso muss die Vorlage im Bundestag scheitern und der Bundesrat zustimmen. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut des Art. 81 III 1 GG, der von der „ersten Erklärung“ spricht. Nach Ablauf dieser sechs Monate kann es unter der Amtszeit derselben Bundeskanzlerin beziehungsweise desselben Bundeskanzlers nicht zu einem zweiten Gesetzgebungsnotstand kommen, Art. 81 III 2 GG. Nach Art. 81 IV GG wird für den Gesetzgebungsnotstand auch eine inhaltliche Grenze geschaffen: Grundgesetzänderungen können nicht vorgenommen werden.

E. Darstellung in Klausuren

Die vollumfängliche Darstellung des Gesetzgebungsverfahren ist in Klausuren nicht angezeigt. Unproblematische Verfahrensabschnitte sollten in einem feststellenden Satz zur Veranschaulichung der Gliederung des Gutachtens erwähnt werden. Stattdessen sollten nur die Teile eingängig erläutert werden, bei deren Ablauf sich ein Problem identifizieren lässt. Auch innerhalb dieser Verfahrensabschnitte sollte problembewusst geprüft werden. Das Auswendiglernen des Gesetzgebungsverfahrens ist nicht erforderlich. Wichtig ist es vielmehr, sich die groben Strukturen und den Ablauf zu vergegenwärtigen, um die meist sehr kleinteiligen Probleme durch einen handwerklich sauberen Umgang mit den Vorschriften zu lösen.

In Klausuren taucht das Gesetzgebungsverfahren immer dort auf, wo die formelle Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes zu prüfen ist. Bei einer materiellen Fallfrage nach der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes ist auf das Gesetzgebungsverfahren daher in dem Oberpunkt A. Formelle Verfassungsmäßigkeit nach I. Gesetzgebungskompetenz unter II. einzugehen. Bei prozessualen Aufhängern findet sich das Gesetzgebungsverfahren in der Begründetheit von konkreter sowie abstrakter Normenkontrolle wieder, bei denen sinngemäß nur die formelle wie materielle Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes geprüft wird. Aufgrund der Elfes-Konstruktion innerhalb der Jedermann-Verfassungsbeschwerde bedeutet der evidente Verstoß gegen eine zwingende Verfahrensvorschrift einen Grundrechtsverstoß.

F. Weiterführende Studienliteratur

• Degenhart, Staatsrecht I, 36. Aufl. 2020, Rn. 206 ff.
• Mager, Staatsrecht I, 9. Aufl. 2021, Rn. 403 ff.
• Bäumerich/Fadavian, Grundfälle zum Gesetzgebungsverfahren, JuS 2017, 1067
• Tams/Nolte, Das Gesetzgebungsverfahren nach dem Grundgesetz, Jura 2000, 158
• Frenzel, Das Gesetzgebungsverfahren – Grundlagen, Problemfälle und neuere Entwicklungen, JuS 2010, 119

Zusammenfassung: Die wichtigsten Punkte

• Der Bundestag ist das primär gesetzgebungsbefugte Organ. Er beschließt Gesetze unter Mitwirkung des Bundesrats. Nur im Gesetzgebungsnotstand kann ein Gesetz ohne Beschluss des Bundestags zustande kommen.
• Das Gesetzgebungsverfahren kann man in Initiativ-, Haupt- und Schlussverfahren gliedern.
• Initiativen kann die Bundesregierung, der Bundestag und der Bundesrat einbringen. Formal kann sich die „Mitte des Bundestags“ auch Regierungsvorlagen zu eigen machen.
• Hinsichtlich des Gesetzgebungsverfahrens und der Mitwirkungsrechte des Bundesrats lassen sich Einspruchs- und Zustimmungsgesetze unterscheiden. Einspruchsgesetze sind der Regelfall, während die Zustimmungsbedürftigkeit besonders angeordnet sein muss.
• Zur Lösung der Meinungsverschiedenheiten von Bundestag und Bundesrat gibt es das Vermittlungsverfahren. Besonders problematisch ist hier, welche Einigungsvorschläge der Vermittlungsausschuss entwickeln darf.
• Durch Verweigerung der Zustimmung kann der Bundesrat ein Gesetzesvorhaben scheitern lassen. Einen Einspruch kann der Bundestag mit entsprechenden Mehrheiten zurückweisen.
• Die Begriffe Zustandekommen, Verkündung und Inkrafttreten sollten streng voneinander unterschieden werden. Das verkündete Gesetz ist bereits existent und kann als solches angegriffen werden.