Einführung

Vorwort | Inhaltsverzeichnis | § 2 Grundrechtsberechtigung Allgemein

Autorin: Hannah Ruschemeier

Notwendiges Vorwissen: Keins

Lernziel: Grundrechtslehre in den Grundzügen verstehen, Grundrechtsfunktionen nachvollziehen und argumentativ nutzbar machen

A. Einleitung

Im rechtswissenschaftlichen Studium werden die Grundrechte oft im ersten oder zweiten Semester gelehrt. Nicht selten nehmen Studierende sie als eine Aneinanderreihung verschiedener rechtlicher Gewährleistungen wahr, denen eine irgendwie gesonderte Bedeutung zukommt. Grundrechte gelten als „Redefach“; auswendig gelernte Argumente der Rechtsprechung oder Aneinanderreihungen von Vorbringen ohne Fallbezug prägen viele Klausurbearbeitungen. Auch Fallschemata helfen aber in den meist entscheidenden Punkten der Grundrechtsprüfung nur bedingt weiter: Der Klausurschwerpunkt liegt oft in der Verhältnismäßigkeit. Diese Prüfung aus tatsächlichen und normativen Elementen zu verstehen und zu strukturieren, ist juristisch höchst anspruchsvoll und kann nur gelingen, wenn das „Konzept Grundrechte“ verstanden wurde. Dieses Buch möchte einen Beitrag dazu leisten, sich für Verfassungsrecht zu begeistern, die Grundrechtslehre zu verstehen und so auch für Studierende in den ersten Semestern, Examenskandidat:innen und Lehrende in jeder Fallkonstellation, Hausarbeit oder Diskussion handhabbar zu machen. Aufgebaut ist das Lehrbuch deshalb bewusst nicht in der Reihenfolge der Grundrechte des ersten Abschnitts des Grundgesetzes, sondern in thematischen Clustern. Die Schutzgehalte verschiedener Grundrechte sind thematisch miteinander verbunden, dieser Aufbau soll auch die Interaktion der grundrechtlichen Garantien untereinander verdeutlichen. Auch wenn es rechtstheoretisch keine Rangfolge der Grundrechte gibt; in der praktischen Klausurbearbeitung gibt es sie. Das tatsächliche Schutzniveau unterschiedlicher Freiheitsrechte bestimmt sich auch nach der verfassungsrechtlichen Kontrolldichte. Der Fokus liegt deshalb auch darauf, anhand besonders studienrelevanter Grundrechte, die allgemeinen Grundrechtslehren in der Anwendung zu zeigen. Ziel ist es, die hinter juristischen Argumentationen stehenden Wertungen sichtbar und dadurch transferierbar zu machen. Deshalb startet das Lehrbuch mit einem Abschnitt zu den allgemeinen Grundrechtslehren. Prozessual liegt in der Mehrzahl der Klausuren in den ersten Semestern ein Schwerpunkt auf der Zulässigkeitsprüfung der Individualverfassungsbeschwerde, ihr Prüfungsaufbau wird deshalb vor den einzelnen Grundrechten dargestellt und im Anhang in einem Prüfungsschema zusammengefasst.

Weiterführendes Wissen

Landesverfassungen

Die Grundrechte des Grundgesetzes sind in ein föderales, internationales und supranationales Regelungssystem eingebettet. Die Landesverfassungen der Länder enthalten als Ausfluss ihrer Verfassungshoheit z.T. einen ausführlichen Grundrechtskatalog. Dieser Grundrechtskatalog hat Bedeutung innerhalb des jeweiligen Bundeslandes gegenüber der Landesstaatsgewalt, z.B. bei der Erhebung einer Landesverfassungsbeschwerde. Die Grundrechte in den Landesverfassungen sind den Grundrechten des Grundgesetzes ähnlich, aber sie entsprechen sich nicht. Es gibt zudem auch Grundrechte in den Landesverfassungen, die das Grundgesetz nicht kennt. Art. 31 und 142 GG regeln etwas missverständlich das Verhältnis zwischen den Grundrechten der Landesverfassungen und des Grundgesetzes. Art. 142 GG sichert im Ergebnis die Geltung der Landesgrundrechte ab, soweit diese mit den Bundesgrundrechten übereinstimmen. Landesgrundrechte, die im Widerspruch zum GG stehen, können hingegen nach Art. 31 GG keine Geltung beanspruchen. Ein weitergehender Schutz auf Landesebene ist hingegen unschädlich. Die Begrenzung des Art. 142 GG auf die Art. 1-18 GG entspricht nicht dem Sinn und Zweck der Vorschrift, auch Justizgrundrechte und sonstige grundrechtsgleiche Rechte sollten erfasst werden. Das Verhältnis zwischen Landesgrundrechten und denen des Grundgesetzes ist nicht vollständig geklärt und spielt in der Fallprüfung selten eine Rolle. Wichtig ist es, das grundsätzliche Verhältnis zu verstehen.

Europäische Grundrechte

Der nationale Grundrechtsschutz ist wie jeder andere Teil der Rechtsordnung eingebettet in das supranationale Regelungssystem der Europäischen Union. Die wichtigste Rechtsquelle des europäischen Grundrechtsschutzes ist die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh). Die Grundrechtcharta bindet alle Organe der Union und die europäischen Mitgliedsstaaten, wenn sie Unionsrecht durchführen, Art. 51 GRCh. Umstritten ist, wann genau die nationalen Grundrechte und wann die Grundrechte der Europäischen Grundrechtecharta zur Anwendung kommen. Gegenstand verfassungsrechtlicher Diskussionen ist das Verhältnis zwischen Grundrechten des Grundgesetzes und der Grundrechtecharta auch deshalb, weil davon der Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts abhängt. Diese Fragen sind maßgeblich durch verschiedene Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts geprägt, die im Kapitel Mehrebenensystem behandelt werden. Nicht zu verwechseln mit den Europäischen Grundrechten sind die Grundfreiheiten des europäischen Binnenmarktes, die als Europäisches Primärrecht direkt in allen Mitgliedstaaten anwendbar sind und sich als Anwendungsvoraussetzung auf einen grenzüberschreitenden Sachverhalt beziehen. Die Grundfreiheiten zielen primär darauf ab, das Ziel eines europäischen Binnenmarktes, Art. 3 III EUV, zu realisieren.

Internationaler Menschenrechtsschutz

Der internationale Menschenrechtsschutz beschreibt einen Rechtsbereich, der verschiedene Rechtsquellen des Völkerrechts umfasst. Das Völkerrecht bindet Staaten und andere Völkerrechtssubjekte, adressiert aber in der Regel Menschen in den verschiedenen Vertragsstaaten nicht unmittelbar. Relevant für das deutsche Recht ist dabei die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), welche aufgrund von Art. 59 II GG als völkerrechtlicher Vertrag den Rang eines einfachen Bundesgesetzes hat. Daraus wird auch die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes als Auslegungsmaxime abgeleitet. Rechtlich unverbindlich, aber von großer politischer Bedeutung ist die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte.

B. Was sind Grundrechte?

Ein Grundrecht ist ein subjektives-öffentliches Recht, das in den ersten Abschnitt des Grundgesetzes aufgenommen wurde. In seiner Rechtsfolge kann es dem Einzelnen die Rechtsmacht verleihen, von einem grundrechtsgebundenen Träger öffentlicher Gewalt ein Tun oder Unterlassen zu verlangen. Durch ihren Status als Rechte in der Verfassung ist ihnen formell ein besonderes Gewicht verliehen. Daraus ergibt sich auch, dass die Grundrechte Minderheitenschutz gewährleisten. Sie unterliegen gerade nicht der Disposition der Mehrheit des Volkes und schützen gegenüber der organisierten Staatlichkeit.

Weiterführendes Wissen

Deshalb erfordern Grundrechte die materielle Verfassungsmäßigkeit von Parlamentsgesetzen. Die formellen Verfassungsanforderungen einer Mehrheitsentscheidung der zuständigen Gesetzgebungsorgane allein stellen keine Verfassungskonformität her. Die materiell-rechtliche Entscheidung muss mit den Grundrechten als Minderheitenrechte übereinstimmen.

Grundrechte sind keine Rechte, die grundsätzlich gelten, sondern sie sind der Grund, auf dem das Verfassungsverständnis des Grundgesetzes fußt. Systematisch stellen die Grundrechte in Art. 1-19 GG den ersten Abschnitt der Verfassung dar. Grundrechte sind materiell in erster Linie Menschenrechte, denn alle natürlichen Personen sind prinzipiell Träger:innen von Grundrechten. Beschränkt wird dies durch einige Grundrechte, die als Voraussetzung der Grundrechtsträgerschaft (oder Grundrechtsberechtigung) die deutsche Staatsangehörigkeit i.S.d. Art. 116 GG fordern (sogenannte „Deutschen-Grundrechte“), erweitert hingegen durch Grundrechte, auf die sich auch juristische Personen berufen können, Art. 19 III GG.

Weiterführendes Wissen

Die Grundrechtsberechtigung von Unionsbürger:innen ist im Grundgesetz selbst nicht geregelt. Die europäischen Grundfreiheiten und das Diskriminierungsverbot in Art. 18 AEUV auf unionsrechtlicher Ebene verbieten die Benachteiligung von Unionsbürger:innen gegenüber inländischen Personen. Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts können sich Unionsbürger:innen im Ergebnis auch auf den Schutzgehalt der Deutschengrundrechte berufen. Die dogmatische Herleitung der Anwendungserweiterung der Grundrechtsberechtigung ist umstritten.

Im deutschen Grundrechtsverständnis wird zwischen Freiheits- und Gleichheitsrechten unterschieden. Die meisten Grundrechte sind Freiheitsrechte; Gleichheitsrechte finden sich in Art. 3 I-III GG und Art. 6 V GG. Weitere Gleichheitssätze sind darüber hinaus in Art. 33 II und 38 I 1 GG niedergelegt. Die allgemeine Handlungsfreiheit in Art. 2 I GG wird auch als allgemeines Freiheitsrecht, die folgenden Grundrechte als spezielle Freiheitsrechte bezeichnet. Der verfassungsrechtliche Begriff der Freiheit ist mit dem Verständnis des Verfassungsstaates verbunden. Das Staatsverständnis des Grundgesetzes basiert auf einem System von Freiheitsgewährleistungen und Freiheitseinschränkungen, die durch die Grundrechtsordnung geregelt werden. Die umfassende Grundrechtsbindung des Staates durch Art. 1 III, 20 III GG und die Berechtigung der Grundrechtsträger:innen aus Art. 2 I GG ergibt, dass der verfassungsrechtliche Grundzustand die Freiheit als Abwesenheit von Zwang ist. Daraus folgt, dass die staatliche Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten der verfassungsrechtliche "Ausnahmefall" und damit stets rechtfertigungsbedürftig ist.

Examenswissen: Die Grundrechtsgeltung zwischen Staat und Bürger:innen unterliegt keinen Ausnahmen; es gibt keine "grundrechtsfreien Bereiche". Dogmatisch nicht begründbar ist die historische Figur des besonderen Gewaltverhältnisses, die bereits begrifflich irreführend ist. Denn in einem Rechtsstaat kann es nur Rechtsverhältnisse und keine Gewaltverhältnisse geben. Die Grundrechte sollten früher in den besonderen „Gewaltverhältnissen“, die sich durch eine besonders enge Beziehung zwischen Staat und Bürger:innen auszeichneten (in den Bereichen Schule und Hochschule, bei Strafgefangenen, im Wehrdient oder Beamtenverhältnis), nicht oder nur eingeschränkt gelten. Mit diesen heute als Sonderstatusverhältnissen bezeichneten Bereichen sind keine besonderen Rechtsfolgen mehr für die Grundrechtsdogmatik verbunden. Inwieweit die grundrechtliche Freiheit der einzelnen Person zugunsten der staatlichen Institution zurück stehen muss, ist deshalb stets eine Abwägungsfrage in der Grundrechtsprüfung selbst.

Umgekehrt können private Akteur:innen schon deshalb nicht gleichzeitig grundrechtsberechtigt und grundrechtsverpflichtet sein, weil sich das Rechtfertigungserfordernis eines Grundrechtseingriffs und der Regelfall der allgemeinen Handlungsfreiheit gegenseitig ausschließen. Enumerative Ausnahmen davon sind Art. 1 I, 9 III und Art. 20 IV GG, die (bis auf Art. 1 I GG) in der grundrechtlichen Fallbearbeitung selten eine Rolle spielen. Der Staat selbst kann nicht gleichzeitig grundrechtsberechtigt und verpflichtet sein. (Konfusionsargument))

Examenswissen: Der Regelfall ist, dass sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht auf Grundrechte berufen können. Die Berufung auf die Eigentumsfreiheit durch juristische Personen des öffentlichen Rechts hat das Bundesverfassungsgericht bisher z.B. stets verneint. Davon gibt es zwei Ausnahmen, die aber nicht verallgemeinerungsfähig auf weitere Fälle übertragen werden können. Die Prozessgrundrechte gelten universell auch für die öffentliche Hand, was sich bereits daraus ergibt, dass der Staat als Prozessbeteiligter weder einen Vor- noch einen Nachteil haben darf. Die zweite Ausnahme betrifft den Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung. Selbstverwaltung erfordert Staatsferne und damit einen staatsfreien Bereich. Innerhalb dieses durch Gesetz übertragenen, umgrenzten sachlichen Aufgabenbereichs können sich Akteure der grundrechtlich-funktionalen Selbstverwaltung auf das Grundrecht berufen, welches sie zu ihrer jeweiligen Selbstverwaltung als Freiheitsraum benötigen. D.h. Universitäten können sich auf die Wissenschaftsfreiheit berufen, Art. 5 III GG, aber nicht auf die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 I 2 GG; diese wiederum steht den Rundfunkanstalten zu.

Zwischen den Grundrechten des Grundgesetzes besteht keine Rangordnung, es besteht die grundsätzliche Gleichrangigkeit aller Grundrechte. Eine Rangordnung der Grundrechte könnte sich nur aus der Verfassung selbst ergeben, die eine Priorisierung unterschiedlicher Schutzgehalte aber gerade nicht vorsieht. Dies gilt auch unabhängig davon, dass Grundrechte unterschiedlichen Anforderungen an ihre Einschränkbarkeit unterliegen. Diese Unterschiede werden erst im Rahmen der konkreten Grundrechtsprüfung auf der Ebene der Einschränkbarkeit relevant. Der Menschenwürde kommt im Verfassungstext eine herausgehobene Stellung zu, was sich systematisch bereits aus der einleitenden Platzierung zu Beginn des Grundrechtskatalogs und der Aufnahme in die Unabänderlichkeit verfassungsrechtlicher Grundsätze im Rahmen des Art. 79 III GG ergibt. Es war umstritten, ob die Menschenwürde ein Grundrecht ist oder ein herausgehobenes objektives Verfassungsprinzip. Neben einem möglichen objektiven Gehalt der Menschenwürde ist ein subjektives Recht auf Menschenwürde aber nicht ausgeschlossen. Ein Eingriff in die Menschenwürde kann nie gerechtfertigt werden. Unabhängig von der Klassifikation der Menschenwürde gibt es innerhalb der Grundrechte keine Abstufung ihrer Geltung: Kein Grundrecht kann aufgrund seiner Stellung oder seines Inhalts einen grundsätzlichen Vorrang vor den anderen beanspruchen. Neben den Grundrechten gibt es die grundrechtsgleichen Rechte. Die Kategorie der grundrechtsgleichen Rechte ist systematisch dadurch begründet, dass die grundrechtsgleichen Rechte außerhalb des Grundrechtsteils der Art. 1-19 GG statuiert sind. Prozessual stellt Art. 93 I Nr. 4a GG die grundrechtsgleichen Rechte mit den Grundrechten gleich.

Beispiel: Wahlrecht in Art. 38, 33 I-III, 101, 103 und 104 GG.

Für die Fallbearbeitung einer Individualverfassungsbeschwerde ist die Unterscheidung zwischen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten deshalb meist irrelevant. Die Differenzierung zwischen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten kann aber z.B. für die Anwendung des Art. 19 III GG eine Rolle spielen. Die Bedeutung der Grundrechte geht über den individuellen Freiheits- und Gleichheitsschutz hinaus. Die Grundrechtslehre prägt juristische Argumentation und bereits aufgrund der Normenhierarchie darf kein einfaches Recht gegen die Grundrechte verstoßen. Unvermeidbar ist die deutsche Grundrechtslehre durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Der Einfluss der Grundrechte geht über das deutsche Verfassungsrecht hinaus. Insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wurde europaweit in unterschiedlichen Rechtsordnungen und der Rechtsprechung des EuGH rezipiert. Grundrechte spielen aber nicht nur in der Rechtsprechung eine Rolle, sie binden vollumfänglich jede staatliche Gewalt. Grundrechtliche Garantien sind deshalb in Legislative und Judikative zwingend mitzubeachten, auch wenn das Bundesverfassungsgericht die Letztentscheidungskompetenz hat. Grundrechte kommen deshalb nicht erst in einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zur Geltung.

C. Grundrechtsfunktionen/Grundrechtsdimensionen

Die Begriffe der Grundrechtsfunktionen und Grundrechtsdimensionen werden zum Teil synonym verwendet. Unter Grundrechtsfunktionen werden hier die Bindung des Staates und die inhaltliche Reichweite der Grundrechte verstanden, die sich wiederum in unterschiedlichen Grundrechtsdimensionen entfalten kann. Für die Fallbearbeitung ist diese Ausdifferenzierung weniger relevant.

I. Bedeutung unterschiedlicher Grundrechtsfunktionen

Die Unterscheidung der Grundrechtsfunktionen ist entscheidend für die Rechtsfolgen der Grundrechte (Grundrechtswirkung). In allen Grundrechtsdimensionen kann unmittelbare Adressatin, also Grundrechtsverpflichtete, der Grundrechte nur die grundrechtsgebundene Staatsgewalt sein. Die subjektiv-rechtliche Dimension gewährt der einzelnen Person somit das Recht, vom Staat ein Tun oder Unterlassen zu verlangen. Die Gewährleistung der grundrechtlichen Freiheiten ist aber nicht von der Geltendmachung dieser Rechte abhängig: Auch wenn niemand Verfassungsbeschwerde erhebt, ist der Staat vollumfänglich an die Grundrechte gebunden; Art. 1 III, 20 III GG. Darüber hinaus werden den Grundrechten objektive Wertefunktionen zugeschrieben. Sie begrenzen in jeder Funktion den Handlungsspielraum des Staates.

Weiterführendes Wissen zur Statuslehre

Die Klassifizierung nach der Statuslehre von Georg Jellinek ist zeitlos aktuell. Danach sind die Grundrechte zuvörderst Abwehrrechte der Bürger:innen gegen den Staat (status negativus), Grundrechte garantieren Freiheit vom Staat. Sie können darüber hinaus auch Ansprüche gegen den Staat begründen (status positivus) in Gestalt der Leistungsrechte, diese gewährleisten Freiheit durch den Staat. Die Teilhabefunktion (status activus) ermöglicht Freiheitsausübung in und für den Staat, durch Teilnahme und Gestaltung. Die subjektive Grundrechtsdimension umfasst hingegen nur die Abwehrrechte. Die Statuslehre trifft deshalb keine Aussage über die subjektive oder objektive Dimension der Grundrechte, sondern beschreibt drei verschiedene Grundrechtsfunktionen.

Grundrechte sind Ausgestaltungs- und Auslegungsmaßstab für das einfache Recht. Bereits aufgrund der Normenhierarchie zwischen Verfassung und einfachem Recht darf eine Auslegung einfach-rechtlicher Normen nicht gegen die Grundrechte verstoßen, die Abwehrfunktion gilt gegenüber jeglicher Staatsgewalt gleichermaßen. Denn Rechtsprechung, Verwaltung und Gesetzgebung sind umfassend über Art. 1 III, Art. 20 III GG an die Verfassung gebunden. Das einfache Recht muss deshalb im Rahmen der grundrechtlichen Vorgaben ausgestaltet werden.

Die Grundrechte können auf unterschiedliche Arten systematisiert werden. Vorliegend wird die sehr gebräuchliche Differenzierung zwischen der subjektiven und der objektiven Dimension der Grundrechte auch deshalb gewählt, um sie erklären zu können. Sie ist weder alternativlos noch abschließend. Vielmehr greifen verschiedene Funktionen und Dimensionen ergänzend ineinander.

1. Subjektive Dimension von Grundrechten

Grundrechte haben primär eine individualschützende Funktion, d.h. sie schützen die einzelne Person in ihrer individuellen Freiheitsausübung. Deshalb kann das Verständnis der grundrechtsausübenden Person die Auslegung des Schutzgehalts maßgeblich prägen. Im Umkehrschluss verbürgen die Grundrechte keine kollektiven Rechtsgüter, das Grundgesetz kennt z.B. kein Grundrecht auf Umweltschutz.

Weiterführendes Wissen

Staatszielbestimmungen sind keine Normkategorie des Grundgesetzes. Sie werden bisher als spezifische Kategorie von Verfassungsnormen verstanden, die zur Verfolgung eines bestimmten Ziels durch den Staat verpflichten, aber keine subjektiven Rechte für Bürger:innen enthalten. Zu den Staatszielen gehören beispielsweise Art. 20a, 24 IV, 26, 72 II GG. Staatsziele sind bei allen staatlichen Entscheidungen zu beachten und sie nicht zu berücksichtigen bedarf der besonderen Begründung. Mangels subjektiver Rechte sind sie aber nicht durch einzelne Personen einklagbar. Zudem stehen sie unter dem Vorbehalt des finanziell Realisierbaren. Eine Ausnahme von der klaren Trennung zwischen Staatszielen und Grundrechten ist das Sozialstaatsprinzip in Art. 20 I GG, welches zugleich als Staatsziel und Herleitung des Rechts auf ein menschenwürdiges Existenzminimum i.V.m. Art. 1 I GG herangezogen wird. Davon zu unterscheiden sind die rechtspolitischen Diskussionen um Grundrechte auf Arbeit, auf Kultur und die Debatte um staatliche Schutzpflichten bei Kollektivgefahren wie der Klimakrise.

Der Regelfall der Grundrechte ist der Zustand der Freiheit, Grundrechtseingriffe sind seitens des Staates rechtfertigungsbedürftig. Die Einzelperson, die hingegen ihre Grundrechte ausübt, muss sich dafür nicht rechtfertigen und diese Freiheitsausübung auch nicht begründen. Daraus folgt der dreistufige Aufbau der Grundrechtsprüfung Schutzbereich-Eingriff-Rechtfertigung. Die abwehrrechtliche Dimension führt dazu, dass Bürger:innen vom Staat verlangen können, nicht gerechtfertigte Grundrechtseingriffe zu unterlassen oder zu beseitigen. Diese Grundrechtsdimension spielt auch in der Klausurbearbeitung die wichtigste Rolle.

2. Objektive Dimension von Grundrechten

Die objektiv-rechtliche Grundrechtsdimension (oder Grundrechtsgehalt, Grundrechtswirkung) umfasst allgemein solche Wirkungen der Grundrechte, welche die Gestaltung der Rechts- und Gesellschaftsordnung prägen. Daraus ergibt sich allerdings kein tragfähiges Abgrenzungskriterium zu der subjektiv-rechtlichen Funktion, da auch diese in ihrer Summe der Grundrechtsträger:innen die Gestaltung der Rechts- und Gesellschaftsordnung prägt. Wichtiger als eine begriffliche Abgrenzung beider Definitionen, ist das Verständnis der jeweiligen Gewährleistungsgehalte. Der Begriff der objektiven Grundrechtsfunktion bezeichnet letztlich nur die Dimensionen der Grundrechte, die über die Abwehrfunktion hinaus gehen. Negativ formuliert sind objektive Grundrechtsfunktionen alle Funktionen, die nicht unter die Abwehrfunktion zu subsumieren sind. Subjektive und objektive Grundrechtsdimensionen sind deshalb nicht als Gegensätze zu verstehen, sondern beeinflussen sich gegenseitig. Die vermeintliche Trennung beider Grundrechtsdimensionen hat keine Ergebnisrelevanz für die Grundrechtsprüfung und lässt sich vor allem durch ihre historische Entwicklung erklären.

Die objektiven Grundrechtsfunktionen umfassen nach dem klassischen Verständnis unter anderem folgende Konzepte: Leistungs- und Teilhaberechte, Schutzpflichten, „objektive Werteordnung“, mittelbare Drittwirkung und Ausstrahlungswirkung der Grundrechte, Einrichtungsgarantien und Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren

a) Leistungs- und Teilhaberechte

Grundrechte sind als Leistungsrechte ausgestaltet, wenn sie Anspruchs-, Schutz-, Verfahrens- und Teilhaberechte beinhalten. Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob Grundrechte auch konkrete Leistungsansprüche festlegen, denn solche expliziten Anspruchspositionen finden sich im Grundgesetz nicht; eine Ausnahme ist z.B. Art. 6 IV GG als konkreter Schutzanspruch.

Beispiel: Aus der Berufsfreiheit des Art. 12 GG folgt kein Anspruch darauf, einen Beruf auch tatsächlich ausüben zu können oder ein "Recht auf Arbeit" zu haben.

Originäre Teilhaberechte schaffen einen Anspruch auf Gewährung einer bestimmten Rechtsposition, um ein Grundrecht zu verwirklichen. Sind entsprechende Leistungsansprüche nicht vorhanden, müssen sie im Rahmen eines originären Teilhaberechts geschaffen werden. Dies führt zu weitreichenden Ansprüchen, die nur für vereinzelte Grundrechte anerkannt sind und stets unter dem Vorbehalt des Möglichen stehen. Dass Leistungsrechte nur im Ausnahmefall direkt aus den Grundrechten hergeleitet werden, begründet sich durch die Gewaltenteilung. Es ist primär Aufgabe des einfachen und demokratisch legitimierten Gesetzgebers über die staatliche Verteilung von Ressourcen zu entscheiden.

Beispiel: Das Bundesverfassungsgericht hat den Anspruch auf die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums durch den Staat aus Art. 1 I i.V.m. Art. 20 I GG und eine Leistungspflicht für Alternativmedizin bei lebensbedrohlicher Krankheit aus Art. 2 I i.V.m. Art. 20 I GG unter engen Voraussetzungen anerkannt.

Gleichheitsrechte können ebenfalls eine Teilhabefunktion entfalten; als derivative Leistungsrechte kann aus Gleichheitsgesichtspunkten ein Anspruch auf Teilhabe an bereits bestehenden Leistungen folgen. Derivative Teilhaberechte reichen nicht so weit wie originäre Teilhaberechte und gewähren keinen Anspruch auf Neuschaffung, sondern nur auf gleichmäßige Beteiligung an vorhandenen staatlichen Leistungen und Einrichtungen.

Beispiel: Aus der Berufsfreiheit des Art. 12 I GG i.V.m. Art. 3 I GG kann ein grundsätzlicher Anspruch von Abiturient:innen auf Zulassung zum Hochschulstudium folgen, der aber nur im Rahmen der tatsächlich zur Verfügung stehenden Studienplätze besteht.

Die durch den status activus beschriebenen Mitwirkungsrechte gewähren die Mitbestimmung in einem demokratischen Staat. Grundrechtsträger:innen betätigen hier ihre Freiheit im und für den Staat. Sie spielen bisher in der grundrechtlichen Klausurbearbeitung eine zu vernachlässigende Rolle.

Beispiel: Dazu gehören die grundrechtsgleichen Rechte des aktiven und passiven Wahlrechts, Art. 38 II GG, aber auch das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern, Art. 33 II GG.

b) Schutzpflichten

Das Konzept einer staatlichen Schutzpflicht fordert ein aktives, schützendes Tun des Staates und damit im Gegensatz zur abwehrrechtlichen Grundrechtsfunktion kein Unterlassen. Schutzpflichten sind Freiheitsgewährungen durch den Staat. Expliziter Anknüpfungspunkt staatlicher Schutzpflichten im Grundgesetz ist Art. 1 I 2 GG, welcher die staatliche Gewalt verpflichtet, die Würde des Menschen nicht nur zu achten, sondern auch zu schützen. Art. 6 I GG normiert ebenfalls eine ausdrückliche Schutzpflicht. Eine staatliche Schutzpflicht für das menschliche Leben ist zudem als Ausfluss des Art. 2 II 1 GG anerkannt, welcher das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit normiert.

Im Gegensatz zur abwehrrechtlichen Dimension der Grundrechte, sind Schutzpflichten in Konstellationen relevant, in denen nicht die einzelne Person dem Staat gegenüber steht, sondern die Freiheitsbeeinträchtigung von Dritten ausgeht. Da die Grundrechte nicht direkt gegenüber privaten Dritten gelten, muss der Staat unter bestimmten Umständen das Grundrecht über die Schutzpflicht in einem Dreiecksverhältnis schützen.

Die Schutzpflichtenfunktion wird überwiegend der objektiv-rechtlichen Dimension von Grundrechten zugeordnet. Das erscheint verwirrend, da die Schutzpflichten wiederum einen Anspruch des Einzelnen auf Tätigwerden des Staates begründen und somit zu den subjektiv-rechtlichen Grundrechtsfunktionen zu zählen scheinen. Definiert man die subjektiv-rechtlichen Funktionen als Zusammenfassung der Grundrechtswirkungen, die in erster Linie die Perspektive des Einzelnen als Abwehr gegen und Leistung vom Staat vereinen , ergibt sich daraus keine tragfähige Abgrenzung zu den Schutzpflichten, da auch diese ein individuelles Recht begründen können. Deshalb gibt es auch Stimmen, welche die Schutzpflichten im Bereich der Abwehrfunktion verorten.

Weiterführendes Wissen

Die abwehrrechtliche Qualifikation der Schutzpflicht geht davon aus, dass in der Pflicht des Privaten, wiederum private Beeinträchtigungen seiner Grundrechte dulden zu müssen, ein staatlicher Grundrechtseingriff liegt.Dagegen spricht, dass sich dies bereits aus dem staatlichen Gewaltmonopol ergibt, welches sich nicht nochmals in tausende Einzeleingriffe der Duldung privater Eingriffe aufsplitten lässt. Der Staat ist deshalb im Wege der Schutzpflicht tätig und nicht durch Unterlassung eines Eingriffs.

Klausurtaktik

Für die Fallbearbeitung wird es in aller Regel nicht entscheidend sein, ob die Schutzpflichten der objektiven oder der subjektiven Grundrechtsfunktion zuzuordnen sind, wichtig ist es, einen widerspruchsfreien und vollständigen Prüfungsaufbau zu wählen. Der Schutzbereich der Schutzpflicht entspricht dem des betroffenen Grundrechts, welcher dadurch berührt wird, dass ein Dritter, der nicht grundrechtsgebunden ist, diesen Bereich beeinträchtigt. Der Prüfungspunkt des Eingriffs wird dann durch die Prüfung einer Gefährdungslage ersetzt. Statt der Verhältnismäßigkeit ist zu prüfen, ob der Staat seine Schutzpflicht im ausreichenden Maße erfüllt oder das Untermaßverbot verletzt, zum Prüfungsaufbau.

Beispiel: In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts finden sich Beispiele zu unterschiedlichen Lebensbereichen

• Zum Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts vor Beeinträchtigungen durch Kunst
• Zum Schutz der Privatautonomie vor stark belastenden, ungleichen vertraglichen Bindungen
• Zum Schutz des Eigentums vor Benachteiligungen von Vermögenswerten bei kapitalbildenden Lebensversicherungen,
• Zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit nicht einsichtsfähiger Menschen
• Zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit vor technischen Risiken

Der Gegenstand einer Schutzpflicht ist der Freiheitsbereich, den die Grundrechte gewährleisten. Zu deren Verwirklichung reicht das Unterlassen eines staatlichen Eingriffs wie bei der Abwehrdimension aber nicht aus, da die unmittelbaren Grundrechtsgefährdungen von nicht-staatlicher Seite ausgehen und keinem grundrechtsverpflichteten Akteur zugerechnet werden können. Staatliche Schutzpflicht und klassischer Grundrechtseingriff schließen sich deshalb aus: Wenn die Freiheitsbeeinträchtigung dem Staat als Grundrechtseingriff zurechenbar ist, liegt keine Schutzpflichtenkonstellation vor.

Verpflichtet zum Schutz ist zunächst der Gesetzgeber, dem allerdings bei der Realisierung dieses Auftrags ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht. Im Gegensatz zu einem konkreten Eingriff, der sich durch schlichtes Unterlassen vermeiden lässt, können Schutzziele auf unterschiedlichste Art und Weise erreicht werden. Deshalb sind Schutzpflichtenkonstellationen dogmatisch schwieriger zu lösen, als Abwehrrechte, die sich i.d.R. gegen klar identifizierbare staatliche Maßnahmen wenden, deren Unterlassung begehrt wird. Um ein verfassungsrechtlich gefordertes Schutzniveau zu erreichen, gibt es aber in den meisten Fällen mehrere Möglichkeiten. Der grundrechtliche Anspruch ist von vorneherein nicht so klar umrissen. Das erklärt die anhaltende Diskussion um die genauen Grenzen staatlicher Schutzpflichten im Verfassungsrecht. Das Bundesverfassungsgericht hat sie nur in ganz wenigen Fällen „scharf gestellt“. Mindestanforderung an staatliche Schutzpflichten sind, dass Vorkehrungen zum Grundrechtsschutz getroffen werden, die nicht gänzlich ungeeignet oder unzulänglich sind. Wie bei einer „Ermessensreduzierung auf Null“ im Verwaltungsrecht kann sich die Schutzpflicht nur unter besonderen Umständen so konkretisieren, dass nur eine bestimmte Maßnahme den Schutzauftrag erfüllen könnte.

Wann Maßnahmen ungeeignet oder unzulässig sind und welches Schutzminimum konkret erforderlich ist, ist umstritten und wird unter dem Stichwort des Untermaßverbotes diskutiert. Eine Verletzung des Untermaßverbotes bedeutet, dass ein verfassungswidriger Zustand vorliegt, da das grundrechtlich geforderte Schutzniveau staatlicherseits nicht garantiert wird. Diese Grenze liegt allerdings sehr hoch, da sie erst bei vollkommen unzureichenden oder schlicht gar keinen Maßnahmen zum Schutz verletzt ist. In der Praxis besteht deshalb grundsätzlich kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf bestimmtes staatliches Handeln.

Beispiel: Es besteht keine Pflicht des Staates, gegen rein hypothetische Gesundheitsgefährdungen vorzugehen. Beispielsweise können die geltenden Grenzwerte zur Strahlung von Mobilfunkanlagen nur dann beanstandet werden, wenn erkennbar ist, dass sie die menschliche Gesundheit nur vollkommen unzureichend schützen. Dies ist erst dann anzunehmen, wenn die wissenschaftliche Erkenntnislage dazu evident ist.

c) Objektive Werteordnung

Nach frühen Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts im Lüth-Urteil ist das Grundgesetz eine objektive Werteordnung, in der eine „prinzipielle Verstärkung der Geltungskraft der Grundrechte zum Ausdruck kommt“.

Weiterführendes Wissen

Das Lüth-Urteil ist eine frühe, zentrale und vielrezipierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und gilt als Grundsatzurteil zur grundrechtlichen Dogmatik. Das Urteil behandelt die Aspekte der Grundrechte als „objektive Werteordnung“, der Drittwirkung der Grundrechte und ihre Ausstrahlungs- und Wechselwirkung. Benannt ist es nach Erich Lüth. Lüth war Leiter der Pressestelle der Stadt Hamburg und hatte zum Boykott eines Films („Unsterbliche Geliebte“) des Regisseurs Veit Harlan aufgerufen, der 1940 den antisemitischen, nationalsozialistischen Propagandafilm Jud Süß gedreht hatte. Lüth wurde durch das Landgericht Hamburg zur Unterlassung verurteilt, was in dem Aufruf einen sittenwidrigen Boykott i.S.d. § 826 BGB erblickte. Das Bundesverfassungsgericht ordnete Lüths Aufruf hingegen als zulässige Meinungsäußerung ein.

Die Bedeutung der objektiven Werteordnung beschreibt, dass Grundrechte als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts gelten und den Staat zum Schutz und zur Förderung der tatsächlichen Verwirklichung der Grundrechte verpflichten, unabhängig von einer Betroffenheit einzelner Personen. Die Grundrechte erschöpfen sich danach nicht in ihrer subjektiven Dimension und gelten nicht nur im konkreten Fall der Eingriffsabwehr. Daraus folgt zudem, dass sie in allen Rechtsbereichen gelten. Mittelbar folgt dies auch aus der Anwendung des Art. 1 III, 20 III, Art. 19 II GG und der Funktion von Grundrechten als Verfassungsnormen. Ihre Geltung muss bereits normenhierarchisch über dem einfachen Recht stehen, woraus im Umkehrschluss folgt, dass es einfach-rechtlich keine grundrechtsfreien Bereiche geben kann. Die Interpretation als objektive Werteordnung geht aber darüber hinaus.

Weiterführendes Wissen

Die vielschichtige Kritik an der Figur der objektiven Werteordnung entzündet sich auch daran, dass dadurch das Grundgesetz nicht mehr als Rahmenordnung, sondern als rechtliche Grundordnung der gesamten Gesellschaft und des Gemeinwesens qualifiziert werden kann, woraus eine nicht begrenzbare Machtposition folgt. Methodisch wurde der Begriff der Werte kritisiert, der nicht nach juristischen Auslegungsmethoden erfolgen könne, sondern nur nach philosophischen oder geisteswissenschaftlichen Methoden. Juristische Auslegung sei aber eine wertunabhängige Interpretation. Die Wertetheorie sei eine Einschränkung der Grundrechte, da sie eine Differenzierung zwischen wertekonformem und nicht-wertekonformem Freiheitsgebrauch ermögliche, was kein Kriterium des Grundrechtsschutzes sei. Der Streit um die Werteordnung ist auch ein Streit um Begrifflichkeiten. Die Formulierung des Wertesystems wird als irreführend und unbestimmt abgelehnt. Konrad Hesse hat die Formulierung der "objektiven Ordnung" der Grundrechte geprägt. Das Bundesverfassungsgericht habe sich danach auch im Lüth-Urteil allein auf die Werte bezogen, die sich durch juristische Auslegung der Grundrechte ermitteln lassen. Damit schließt sich der Kreis zu den objektiven Grundrechtsgehalten: Nach dem verfassungsnormativen Werteverständnis sind objektive Werteordnung und objektive Grundrechtsgehalte deckungsgleich.

d) Mittelbare Drittwirkung und Ausstrahlungswirkung der Grundrechte

Damit zusammen hängt auch die mittelbare Drittwirkung der Grundrechte. Die mittelbare Drittwirkung der Grundrechte ist im Gegensatz zum Gehalt der objektiven Werteordnung eine normsystematische Begründung und keine inhaltlich-materielle. Die mittelbare Drittwirkung ist auch keine Ausnahme davon, dass Grundrechte nur gegenüber dem Staat und nicht gegenüber Privaten gelten. Eine solche Ausnahme regelt allein Art. 9 III 2 GG. Der Gesetzgeber, welcher einfach-gesetzliche Normen erlässt, ist unabhängig davon, ob es sich dabei um privatrechtliche Normen handelt oder nicht, an die Grundrechte gebunden. In einem Privatrechtsverhältnis ist hingegen kein staatlicher Akteur involviert, weshalb die Grundrechte dort die Parteien nicht unmittelbar verpflichten. Sie wirken aber mittelbar über die Normen des Privatrechts, denn bei deren Erlass ist der grundrechtsgebundene Gesetzgeber tätig geworden. Da die Wirkung der Grundrechte nicht nach Erlass eines Gesetzes aufhört, sind sie auch bei der Anwendung und Auslegung des einfachen Rechts zu beachten. Die Anwendung und Auslegung des einfachen Rechts wiederum liegt bei der Rechtsprechung als grundrechtsgebundener Staatsgewalt. Die Grundrechte sind deshalb bei jeder gerichtlichen Anwendung zivilrechtlicher Normen durch staatliche Gerichte zwingend zu beachten und zwar nicht nur in den Fällen unbestimmter Rechtsbegriffe oder bei zivilrechtlichen Generalklauseln, sondern in allen Fällen. Die als "Öffnungsklauseln" bezeichneten Interpretationsspielräume sind die Bereiche mit besonderer Praxisrelevanz der mittelbaren Drittwirkung von Grundrechten, aber keine Begrenzung. Anderenfalls könnte der einfache Gesetzgeber durch eine bestimmte Regelungstechnik, den Verzicht auf „Öffnungsklauseln“, die Grundrechtsgeltung einschränken. Diese Drittwirkung ist deshalb mittelbar, weil sie die Parteien des Privatrechtsverhältnisses im Ergebnis betrifft, unmittelbar gebunden aber nur die staatliche Gewalt ist. Der Einfluss der Grundrechte auf die Auslegung des einfachen Rechts wird auch als Ausstrahlungswirkung bezeichnet. Ein Sonderfall ist die grundrechtskonforme Auslegung, bei der unter mehreren Auslegungsergebnissen dasjenige zu wählen ist, das eine grundrechtskonforme Anwendung der Rechtsnorm ermöglicht.

e) Einrichtungsgarantien

Begriff und Verständnis der Einrichtungsgarantien sind historisch gewachsen: Sie entstammen der Weimarer Reichsverfassung, in denen es keine Grundrechte, sondern nur Programmsätze gab, die in das Grundgesetz übernommen wurden. Einrichtungsgarantien sind keine grundrechtsspezifische Ausprägung, sondern verbürgen auch im staatsorganisationsrechtlichen Bereich einen Mindestumfang bestimmter Rechtsinstitute. Dieser verfassungsrechtlich gesicherte Umfang soll die jeweilige Einrichtungsgarantie vor Änderungen des einfachen Gesetzgebers schützen. Gängig ist die Differenzierung zwischen Institutsgarantien, den privatrechtlich ausgestalteten Instituten (Eigentum, Erbrecht und Ehe), und institutionellen Garantien (Berufsbeamtentum, kommunale Selbstverwaltungsgarantie), die öffentlich-rechtliche Strukturen in einem Kernbestand verfassungsrechtlich absichern sollen. Die Einrichtungsgarantien sind deshalb begrifflich weiter als die Garantie des Wesensgehalts, Art. 19 II GG, der ebenfalls einen verfassungsrechtlichen Kernbestand absichert, sich aber nur auf Grundrechte bezieht. Der Unterschied zwischen Einrichtungsgarantien und Wesensgehalt liegt auch darin begründet, dass sich die Garantie des Wesensgehalts grundsätzlich auf alle Grundrechte erstreckt. Diskutiert wird, ob Art. 2 II 3 GG eine spezielle Ausnahme zu Art. 19 II GG ist, da je nach dogmatischem Verständnis des Wesensgehalts z.B. ein tödlicher Rettungsschuss durch die Polizei sonst nie verfassungskonform sein könnte. Einrichtungsgarantien können nur eine Funktion bei den Grundrechten haben, deren Schutzbereich einfach-gesetzlich ausgestaltet ist: Eigentum und Erbrecht; Ehe und Familie. Einrichtungsgarantien sind damit auch eine Verfestigung der Normenhierarchie: Der einfache Gesetzgeber kann nicht über den Gehalt der Grundrechte bestimmen. Ein einfach-gesetzliches Verbot kann z.B. eine Tätigkeit, die von der Berufsfreiheit umfasst ist, nicht ihrem grundrechtlichen Schutz entziehen. Anders gesagt können einfache Gesetze keine grundrechtlichen Schutzbereiche definieren. Deshalb verbürgen auch die Einrichtungsgarantien bei den einfach-gesetzlich ausgestalteten Grundrechten im Schutzbereich einen auf der Ebene des Grundgesetzes geschützten Kernbestand.

f) Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren

Die Realisierung freiheitlicher Schutzgehalte ist auf organisations- und verfahrensrechtliche Vorkehrungen angewiesen: Vorkehrungen durch Verfahren und Verfahrenssicherungen verstärken den materiellen Grundrechtsschutz, dazu gehören z.B. Verfahrensrechte der Betroffenen. Nicht nur den Prozessgrundrechten, sondern auch den materiellen Grundrechten kommt eine verfahrensrechtliche Dimension zu. Grundrechtsschutz durch Verfahren ist insbesondere dann relevant, wenn eine Ergebniskontrolle durch Grundrechtskonformität ausfällt, da das Grundrecht noch keine Prüfungsmaßstäbe für die staatliche Maßnahme bereithält oder eine zu späte Ergebniskontrolle zu irreversiblen Grundrechtsverletzungen führen kann. In beiden Fällen ist es erforderlich, den Grundrechtsschutz in den Prozess der Entscheidungsfindung vorzuverlagern und nicht erst auf das Entscheidungsergebnis zu beziehen.

Beispiel: Das Asylrecht aus Art. 16a GG ist ein stark verfahrensabhängiges Grundrecht (Abschiebungsfälle), ebenso wie die Rundfunkfreiheit des Art. 5 I 2 GG.

II. Grundrechtsfunktionen und Fallbearbeitung

In der Klausurkonstellation einer Individualverfassungsbeschwerde, die sich rein abwehrrechtlich gegen einen klassischen Grundrechtseingriff richtet, sind Ausführungen zu den weiteren Grundrechtsfunktionen ohne Fallbezug und damit nicht nur überflüssig, sondern schädlich. Relevant für die Fallbearbeitung sind neben der abwehrrechtlichen Dimension vor allem die Schutzpflichten. Hier muss in Zulässigkeit und Begründetheit ausgeführt werden, woraus sich die Schutzpflicht begründet und ihr Prüfungsmaßstab genau benannt werden.

Weiterführendes Wissen zum weiten Staatsexamen

Im zweiten Staatsexamen spielen die Differenzierungen der Grundrechtsdogmatik keine Rolle. Im Rahmen verwaltungsrechtlicher oder verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen ist ein sicherer Umgang mit den grundrechtlichen Implikationen auf das einfache Recht aber unerlässlich.

Zusammenfassung

• Grundrechte gewähren in erster Linie Menschen- und Minderheitenschutz, sie prägen die gesamte Rechtsordnung
• Neben ihrer abwehrrechtlichen Funktion gegen nicht gerechtfertigte Eingriffe des grundrechtsverpflichteten Staates, können sie Leistung und Teilhabe garantieren
• Gegenüber Privaten entfalten Grundrechte eine mittelbare Drittwirkung
• Grundrechte sind zudem die Grundlage von Schutzpflichten, Einrichtungsgarantien und organisationsrechtlichen Aspekten

Weiterführende Studienliteratur

• Andreas Voßkuhle, Anna-Bettina Kaiser, Grundwissen Öffentliches Recht: Funktionen der Grundrechte, in: JuS 2011, S. 411-413
• Fabian Michl, Die Bedeutung der Grundrechte im Privatrecht, Jura 2017, 1062.
• Kurzskript Grundrechtsfunktionen von Christine Langenfeld