Schutzpflichten

§ 7 Grenzen der Einschränkbarkeit | Inhaltsverzeichnis | § 9 Mittelbare Drittwirkung

Autor:innen: Hannah Ruschemeier; Julian Senders

Notwendiges Vorwissen: Grundrechtsfunktionen, juristische Auslegungsmethoden

Lernziel: Schutzpflichten verstehen und prüfen können

Grundrechte vermitteln in ihrer objektiven Grundrechtsfunktion auch staatliche Schutzpflichten. Die staatliche Schutzaufgabe bewahrt Grundrechtsträger:innen vor Verletzungen ihrer Grundrechte durch aktives Tun. Der Rechtsanspruch ist auf das Ergreifen geeigneter Maßnahmen zum Schutz der grundrechtlichen Güter durch den grundrechtsverpflichteten Staat gerichtet und damit die Kehrseite eines abwehrrechtlichen Unterlassungsanspruchs. Die dogmatische Herleitung und genaue Konstruktion der Schutzpflichten ist Gegenstand einer andauernden Diskussion. Ein Verstoß gegen Schutzpflichten ist schwierig festzustellen. Auch für die Fallprüfung ergeben sich Besonderheiten, da die abwehrrechtliche Prüfung nicht bruchlos übertragbar ist.

Weiterführendes Wissen

Aus historischer Perspektive wurden die Grundrechte in Deutschland nie ausschließlich als reine Abwehrrechte gegen den Staat verstanden, sondern auch als Normen, die der staatlichen Gewalt Aufgaben und Ziele zuweisen. Die Anerkennung weiterer Grundrechtsdimensionen erfolgte durch das BVerfG in seinen Anfangsjahren eher zögerlich. Unstreitig anerkannt wurde die objektive Dimension der Grundrechte im Lüth-Urteil des BVerfG. Trotz des erheblichen Zeitabstandes wird die objektive Dimension der Grundrechte immer noch als "moderne" oder "jüngere" Entwicklung der Grundrechtsdogmatik bezeichnet, dies gilt auch für die Schutzpflichten. Für die Fallprüfung haben diese historischen Hintergründe keine Relevanz, erklären aber den z.T. irritierenden Terminus.

Grundrechtliche Schutzpflichten gründen sich auf den Gedanken, dass Freiheitsgewährleistungen durch ein staatliches Unterlassen ebenso gefährdet sein können, wie durch aktives Eingreifen. Als Konsequenz können aus den Grundrechten auch Handlungspflichten folgen. Die rechtssystematische Ausgestaltung von Schutzrechten ist auch an anderen Stellen der Rechtsordnung bekannt.

Schutzpflichten können die Grundrechtsausübung zum einen ermöglichen, zum anderen auch beeinträchtigen. Gerade eine Pflicht, einschränkende Normen oder sogar Strafgesetze als Ausfluss einer Schutzpflicht zu erlassen, führt stets dazu, dass gleichzeitig Eingriffe in Freiheitsrechte erfolgen, die aus abwehrrechtlicher Perpektive relevant sind. Diese Konsequenz spricht aber nicht gegen die Anerkennung von Schutzpflichten an sich. Die individuellen Interessen müssen stets im Einzelfall abgewogen werden; deshalb per se eine objektiv-rechtliche Schutzfunktion zu versagen, wird auch der tatsächlichen Gefährdungslage grundrechtlicher Freiheiten nicht gerecht. Grundrechtsschutz ist originäre Rechtspflicht des Staates und kann auch in Form einer Garantenstellung für den Schutz grundrechtlicher Freiheiten gefordert sein. Schutzpflichten sind deshalb kein Bruch, sondern Konsequenz eines effektiven Grundrechtsschutzes.

A. Normativer Ausgangspunkt

Das Grundgesetz formuliert eine ausdrückliche Basis der grundrechtlichen Schutzpflichten in Art. 1 I 2 GG. Der Schutz der Menschenwürde und die Funktionen der Grundrechte fordern auch staatliche Handlungspflichten. Der konkrete Gegenstand der Schutzpflichten wird durch die einzelnen Grundrechte näher bestimmt. Art. 6 IV GG normiert sogar einen ausdrücklichen Schutzauftrag. Die Grundrechte sind multifunktional und mehrdimensional, weshalb zu einem effektiven Grundrechtsschutz auch gehört, durch staatliches Handeln lebenswerte Grundlagen für die Freiheitsausübung zu schaffen. Da die grundrechtsgebundene Staatsgewalt aktiv tätig werden muss, um Schutzpflichten zu erfüllen, gehören diese im weitesten Sinne zu den Staatsaufgaben. Der Unterschied gegenüber den allgemeinen Staatsaufgaben, wie z.B. Sicherheit, liegt darin, dass sich konkrete Handlungspflichten für den Staat aus den Schutzpflichten ableiten lassen, die über Strukturbestimmungen und Ziele hinausgehen.

Die abwehrrechtliche Qualifikation der Schutzpflicht geht davon aus, dass in der Pflicht des Privaten, wiederum private Beeinträchtigungen seiner Grundrechte dulden zu müssen, ein staatlicher Grundrechtseingriff liegt. Dagegen spricht, dass sich dies bereits aus dem staatlichen Gewaltmonopol ergibt, welches sich nicht nochmals in tausende Einzeleingriffe der Duldung privater Eingriffe aufsplitten lässt. Der Staat ist deshalb im Wege der Schutzpflicht tätig und nicht durch Unterlassung eines Eingriffs.

I. Schutzpflichten und Gewaltenteilung

Aus der Perspektive des effektiven Grundrechtsschutzes ist die Handlungsverpflichtung des Staates einleuchtend. Allerdings stellen sich in der praktischen Handhabung der konkreten Schutzpflichten Abgrenzungsprobleme, die letztlich in einer Frage der Gewaltenteilung wurzeln. Die abwehrrechtliche Grundrechtsverletzung hat eine klare Konsequenz: die Unterlassung der Maßnahme, welche den nicht gerechtfertigten Grundrechtseingriff darstellt. Konsequenz einer Schutzpflichtverletzung ist, dass eine verfassungswidrige Unterlassung des Gesetzgebers festgestellt wird. Bei den Schutzpflichten gibt es kaum Konstellationen, in denen nur eine bestimmte, klar umrissene Maßnahme zur Verfügung steht, um dem grundrechtswidrigen Unterlassen abzuhelfen. Überwiegend geht es darum, ein bestimmtes Schutzniveau zu erreichen.

Es ist allerdings zuvörderst Aufgabe des parlamentarisch legitimierten Gesetzgebers unter der Vielzahl der zur Verfügung stehenden Maßnahmen zu wählen und entsprechend in Gesetzesform zu beschließen. Andererseits ist auch der Gesetzgeber, wie alle Staatsgewalten, bei seinen Entscheidungen an die Grundrechte gebunden und deshalb verpflichtet, ein bestimmtes, verfassungsrechtlich gefordertes Schutzniveau herzustellen. Daraus entsteht der Konflikt zwischen Rechtsprechung und Gesetzgebung: Um effektiven Grundrechtsschutz zu gewährleisten, müssen auch Schutzpflichtverletzungen justiziabel sein. Anderseits dürfen die Gerichte nicht zum "Ersatzgesetzgeber" werden und konkrete Maßnahmen vorgeben, über die eigentlich Parlamente entscheiden müssten. Deshalb steht dem Gesetzgeber bei der Erfüllung der Schutzpflicht eine weite Einschätzungsprärogative, d.h. ein weiter "Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum" zu. Das BVerfG stellt aus diesem Grund die Verletzung einer Schutzpflicht nur fest, wenn Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen wurden, sie offensichtlich ungeeignet oder "völlig unzulänglich" sind oder erheblich hinter dem erstrebten Schutzziel zurückbleiben.

Weiterführendes Wissen

In der Fallbearbeitung einer Grundrechtsklausur richten sich die Schutzpflichten in erster Linie an den Gesetzgeber. Alle Staatsgewalten sind an die Grundrechte gebunden und die Schutzpflichten können auch bei der Rechtsanwendung zu berücksichtigen sein. Dies spielt aber deswegen eine untergeordnete Rolle, da der Staat selbst die Schutzpflichtverletzung beheben muss und Schutzpflichten keine Eingriffsbefugnisse gegenüber Dritten begründen.

II. Untermaßverbot

Aufgrund des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers ist eine Schutzpflichtverletzung mangels konkreter Handlungsvorgabe praktisch schwerer festzustellen, als ein nicht gerechtfertigter Grundrechtseingriff. Der durch die Schutzpflicht erfasste Bereich entspricht dem Schutzbereich des Grundrechts. Die Beeinträchtigungen der Schutzpflicht liegen in der staatlichen Schutzversagung. Der schwierigste Teil der Prüfung ist die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer Schutzpflichtversagung (= Feststellung einer Schutzpflichtverletzung), über die bis heute Uneinigkeit herrscht. Da die Verhältnismäßigkeitsprüfung mangels Grundrechtseingriff nicht übertragbar ist, muss das Unterschreiten des ausreichenden Schutzniveaus unter Berücksichtigung der gesetzlichen Einschätzungsprärogative festgestellt werden. Diese Grenze wird auch als Untermaßverbot bezeichnet. Der konkrete Inhalt hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren sowie der Bedeutung des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts ab.

III.Fallbeispiele und extraterritoriale Anwendung

Die konkrete Umsetzung der Schutzpflichten ist stark abhängig von den zugrundeliegenden Grundrechten. Besonders hervorgehoben werden kann hier die Weiterentwicklung der Dogmatik anhand des Grundrechts auf Leben und Körperliche Unversehrtheit. Gerade während der Corona-Pandemie kam es hier zu zahlreichen Fallkonstellationen.

Immer wieder thematisiert wurde die Schutzpflichtendimension in Bezug auf Umwelt, technische Risiken und Klimaschutz.

Aufgrund der internationalen Reichweite staatlicher Aktivität stellt sich hier häufig die Frage, inwiefern die deutsche Staatsgewalt zu auswärtigem Handeln verpflichtet werden kann.

Weiterführendes Wissen zu Extraterritorialen Schutzpflichten

Extraterritoriale Schutzpflichten

Auch nach dem BND-Urteil des BVerfG zur unbegrenzten Grundrechtsgeltung im Ausland aus abwehrrechtlicher Perspektive ist nicht geklärt, ob Schutzpflichten auch extraterritorial gelten oder auf das deutsche Staatsgebiet begrenzt sind.

Die konkreten Voraussetzungen extraterritorialer Schutzpflichten hat das BVerfG auch in seinem Beschluss zum Klimaschutzgesetz nicht weiter konkretisiert. Dort hatten zwei Beschwerdeführer:innen aus Nepal und Bangladesch die Verletzung von Schutzpflichten zur Reduzierung der Erderwärmung durch die Bundesrepublik Deutschland gerügt. Im Ergebnis verneinte das Verfassungsgericht die Verletzung einer Schutzpflicht, schloss aber eine extraterritoriale Geltung auch nicht per se aus, sondern benannte als möglichen Anknüpfungspunkt die schweren Beeinträchtigungen, welche auch durch von Deutschland ausgehende Treibhausgasemissionen verursacht sind. Die Argumentation deutet aber darauf hin, dass bei globalen Maßnahmen gegen den Klimawandel konkrete Minderungsmaßnahmen wie das Bundesklimaschutzgesetz, in einem anderen Staat nicht durch Deutschland ergriffen werden können. Der Maßstab, dass Schutzmaßnahmen nicht hinter dem Schutzziel erheblich zurückbleiben dürfen, wird deshalb noch einmal abgesenkt sein. Die Prüfung der Verletzung der Schutzpflicht sei auch deshalb nicht möglich, da jede nationale Maßnahme zur Emissionsminderung und Anpassung kumulativ mit anderen internationalen Maßnahmen zusammenwirkt. Damit kann zwar eine Schutzpflicht bestehen, ein Verstoß dagegen wäre aber wohl nie justiziabel.

B. Hinweise zu Fallbearbeitung und Prüfungsaufbau

Die Schutzpflichtendimension der Grundrechte kann im Rahmen der Fallbearbeitung in zwei grundsätzlich voneinander zu trennenden Konstellationen relevant werden.

I. Erste Konstellation (inzidente Schutzpflichtenprüfung)

Nach wie vor wird in einem überwiegenden Teil grundrechtlicher Fallkonstellationen die Beeinträchtigung von Grundrechten in ihrer klassischen, abwehrrechtlichen Dimension durch staatliches Handeln abgeprüft. Oft ist aber staatliches Handeln - etwa der Erlass von Rechtsvorschriften, die in Grundrechte eingreifen - darauf gerichtet, ein bestimmtes grundrechtsgefährdendes Verhalten zu verbieten. Der Staat geht mithin einer Schutzpflicht - etwa hinsichtlich der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 II 1 GG) - nach und greift deswegen in diesem Bereich - etwa gesundheitsgefährdende Berufsausübung (Art. 12 GG) - in Grundrechte ein. Der Erlass von Rechtsvorschriften ist hierfür das primäre Mittel. Wird nun, wie dies in Klausurkonstellationen meistens der Fall ist, in der Fallbearbeitung diese Abwehrperspektive eingenommen, ist die staatliche Schutzpflicht und ihre Reichweite als "kollidierendes Verfassungsrecht" im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung und dort im Rahmen der Angemessenheit bei der Abwägung widerstreitender Rechtspositionen zu thematisieren.

II. Zweite Konstellation (echte Schutzpflichtenprüfung)

Immer häufiger sind in der Rechtspraxis Konstellationen anzutreffen, in denen Beschwerdeführer:innen gerade den Schutz ihrer Grundrechte einklagen. Dies wird sich auch in der Klausurpraxis widerspiegeln, sodass auch "echte" Schutzpflichtenkonstellationen ein realistischeres Klausurthema sind. In solchen Fällen ist das jeweils eingeklagte Grundrecht als eigenes Grundrecht in seiner Schutzpflichtendimension zu prüfen. Dies stellt Studierende, die an den abwehrrechtlichen Prüfungsaufbau gewöhnt sind, oftmals vor Probleme. Die Prüfung von Schutzpflichten bzw. von Verletzungen von Schutzpflichten bricht nämlich aus dem bekannten, dreistufigen Prüfungsaufbau "Schutzbereich-Eingriff-Verfassungsrechtliche Rechtfertigung" aus.

Zu empfehlen ist an dieser Stelle eine zweistufige Prüfung. Eine solche fragt erstens nach dem grundsätzlichen Bestehen eines Anspruchs auf staatlichen Schutz und zweitens nach der Erfüllung dieses Schutzanspruchs durch den Staat. Im Rahmen der Prüfung eines grundsätzlichen Anspruchs auf staatlichen Schutz ist die Schutzgewährleistung und damit die Eröffnung des Schutzbereichs zu prüfen. Da es aber um einen Anspruch auf staatlichen Schutz geht, muss in einem zweiten Unterschritt geprüft werden, ob sich die objektive Schutzpflichtdimension, die jedes Grundrecht grds. aufweist, zu einem Schutzanspruch des Anspruchstellers verdichtet hat. Sodann erfolgt die Prüfung, ob der Schutzanspruch erfüllt wurde.

Klausurtaktik

Ein Beispiel wie ein solcher Schutzanspruch entstehen kann, um anschließend die verfassungsmäßige Umsetzung zu kontrollieren, findet sich im Lösungsvorschlag zur Klimaklage im OpenRewi-Fallbuch.

Weiterführendes Wissen

Die Terminologie "Schutzbereich" anstelle von "Bestehen eines Anspruchs auf staatlichen Schutz" ist nach diesseitiger Auffassung unpräzise, weil "Schutzbereich" unpassenderweise einen vom Staat "freizuhaltenden" Bereich suggeriert. Sie wird dennoch vertreten, ohne dass dies im Ergebnis Auswirkungen auf die Prüfung hätte. Die von Epping vorgenommene Bezeichnung als "Schutzbereich" bringt zwar den Vorteil mit sich, dass in der Begründetheitsprüfung in eine "normale" Grundrechtsprüfung eingeleitet und erst mit der Ablehnung eines "staatlichen Verhaltens" als Anknüpfungspunkt des Eingriffs in die Schutzpflichtenprüfung übergeleitet werden kann. Es wird mit der klassischen Grundrechtsdogmatik ("Schutzbereich", "Eingriff") begonnen, ein Eingriff abgelehnt und dann eine "Schutzpflichtverletzung" geprüft. Dadurch, dass dieser Prüfungsaufbau abwehrrechtlich beginnt, unterlässt der Bearbeitende aber an dieser Stelle die (kurze) Prüfung, ob sich die objektive Schutzpflicht zu einem Schutzanspruch verdichtet hat. Diese muss dann im Rahmen des zweiten Schrittes erfolgen. Dies kann von Korrektor:innen negativ bewertet werden. Die hier vertretene Variante ist daher vorzugswürdig. Sie erfordert es allerdings, entweder schon im Rahmen der Beschwerdebefugnis, spätestens aber - etwa wenn die Zulässigkeitsprüfung erlassen ist - im Rahmen der Begründetheit "Farbe zu bekennen" und von Anfang an eine Schutzpflichtverletzung zu prüfen.