Einschränkbarkeit des Grundrechts - Schranken

§ 5 Schutzbereich & Eingriff | Inhaltsverzeichnis | § 7 Grenzen der Einschränkbarkeit

Autor: Max Milas

Notwendiges Vorwissen: Struktur der Grundrechteprüfung

Lernziel: Voraussetzungen für die Einschränkbarkeit von Grundrechten verstehen.

Liegt ein Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts vor, stellt sich im nächsten Schritt die Frage, ob dieser Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann. Das Grundgesetz sieht an verschiedenen Stellen ausdrücklich vor, dass Grundrechte eingeschränkt werden können. In das Recht auf körperliche Unversehrtheit kann beispielsweise gemäß Art. 2 II 3 GG „auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden“. Auch in Grundrechte ohne einen solchen Gesetzesvorbehalt kann eingegriffen werden. Das ist Ausdruck der Einheit der Verfassung und wird im Folgenden besprochen.

Klausurtaktik

Im Rahmen der Grundrechtsprüfung ist ein sensibler Umgang mit Begriffen notwendig. Ein Grundrecht ist bereits beeinträchtigt, wenn ein Eingriff in den Schutzbereich vorliegt. Ein Grundrecht ist allerdings erst verletzt, wenn der Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann. Die Feststellung, dass ein Grundrecht beeinträchtigt ist beziehungsweise dass ein Eingriff in ein Grundrecht vorliegt, ist also nur ein Zwischenergebnis. Die Feststellung, dass ein Grundrecht verletzt ist, stellt hingegen das endgültige Ergebnis der Grundrechtsprüfung dar und darf dementsprechend in einer gutachterlichen Prüfung auch erst am Ende als Ergebnis festgehalten werden.

Bei der Korrektur von grundrechtlichen Klausuren fällt oft auf, dass eine überzeugende Prüfung der Schranken vielen Studierenden schwerfällt. Ursächlich hierfür dürfte die Verwendung uneinheitlicher Begriffe in der Ausbildungsliteratur sowie fehlendes Strukturverständnis sein. Auf diese beiden Unzulänglichkeiten reagiert der folgende Abschnitt und beginnt mit einer Präzisierung der relevanten Begriffe. Daran schließt sich eine strukturierte Anleitung für die Prüfung der Einschränkbarkeit von Grundrechten an.

Klausurtaktik

In Ausbildungsliteratur und Rechtsprechung werden für die Frage der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs zwei verschiedene Aufbauvarianten genutzt: der dreigliedrige Prüfungsaufbau aus Schutzbereich, Eingriff und Rechtfertigung sowie der viergliedrige Prüfungsaufbau aus Schutzbereich, Eingriff, Schranke und Schranken-Schranke. Beide Aufbauvarianten unterscheiden sich inhaltlich nicht und können nach Belieben eingesetzt werden. In diesem Lehrbuch wird der dreigliedrige Prüfungsaufbau genutzt. Auf Ebene der Rechtfertigung werden dann die „Einschränkbarkeit des Grundrechts“ und die „Grenzen der Einschränkbarkeit“ geprüft.

A. Terminologie

Für die Prüfung der Einschränkbarkeit von Grundrechten muss begrifflich zwischen „Schranke“ einerseits und „Schrankenvorbehalt“ anderseits unterschieden werden. Der Aufbau der Prüfung wird dadurch strukturiert und präzisiert.

Erstens muss die Frage beantwortet werden, ob der bereits festgestellte Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts auf einem Parlamentsgesetz (sogenanntes formelles Gesetz) beruht. Dieses Parlamentsgesetz – das den Eingriff in ein Grundrecht erlaubt – wird als „Schranke“ bezeichnet. Sowohl Landes- als auch Bundesgesetze kommen(je nach Gesetzgebungskompetenz) in Betracht.

Zweitens muss die Frage beantwortet werden, ob dieses grundrechtseingreifende Parlamentsgesetz (Schranke) auch durch das Grundgesetz erlaubt wird. Das Grundgesetz sieht verschiedene Erlaubnistypen für grundrechtseingreifende Gesetze vor, die unter dem Oberbegriff "Schrankenvorbehalt" zusammengefasst werden (einfacher Gesetzesvorbehalt, qualifizierter Gesetzesvorbehalt, verfassungsimmanenter Schrankenvorbehalt).

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B. Einschränkbarkeit von Grundrechten im Verfassungsgefüge

Ein Eingriff in Grundrechte kann nur dann gerechtfertigt werden, wenn der Eingriff auf einem formellen Parlamentsgesetz beruht. Dies ist der Prüfungsgegenstand der „Einschränkbarkeit eines Grundrechts“. Die Einschränkbarkeit eines Grundrechts steht im engen Zusammengang zum Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip. Indem der Grundrechtseingriff auf einem formellen Parlamentsgesetz und damit auf der Entscheidung von direkt gewählten Abgeordneten beruht, wird der Eingriff demokratisch legitimiert. Das Gesetzgebungsverfahren gewährleistet zudem die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Entscheidungsfindung. Dadurch ist ein größerer Ausgleich widerstreitender Interessen möglich. Aus rechtsstaatlicher Perspektive sind die Schranken gerade deshalb wichtig, weil sie die in Art. 20 III GG normierte Gesetzesbindung der Verwaltung und Rechtsprechung verstärken. Die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Menschen werden gegenüber der Verwaltung und Rechtsprechung eben nicht nur durch die Grundrechte selbst, sondern gerade auch durch das den Grundrechtseingriff konkretisierende Parlamentsgesetz geschützt, an das Verwaltung und Rechtsprechung unmittelbar gebunden sind.

C. Aufbau der Prüfung von Einschränkbarkeit eines Grundrechts

Aus der begrifflichen Unterscheidung zwischen Schranke einerseits und Schrankenvorbehalt anderseits folgt, dass in der Prüfung zwischen diesen beiden Elementen getrennt werden muss.

I. Vorhandensein einer Schranke

Zuerst ist zu prüfen, ob eine Schranke vorhanden ist. Dazu muss das Parlamentsgesetz gefunden werden, auf dem der Eingriff in das Grundrecht beruht (sogenannte Schranke). In der Klausur wird dieses Gesetz in der Regel im Sachverhalt ausdrücklich erwähnt.

In seltenen Fällen enthält das Grundgesetz selbst die Schranke für den Grundrechtseingriff (beispielsweise in Art. 9 II GG). Ein gesondertes Gesetz ist dann als Grundlage für den Eingriff nicht notwendig.

II. Vorhandensein eines Schrankenvorbehaltes

Im zweiten Schritt ist zu prüfen, ob das Gesetz auch die Voraussetzungen des Schrankenvorbehalts für das jeweilige Grundrecht erfüllt. Dazu muss herausgefunden werden, ob und unter welchen Voraussetzungen das Grundgesetz einen Eingriff in das betroffene Grundrecht erlaubt.

Klausurtaktik

Die formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit des einschränkenden Gesetzes ist für die Prüfung der Einschränkbarkeit eines Grundrechts noch nicht relevant. Es geht hier nur um die faktische Frage, ob ein Gesetz vorliegt, auf dem der Eingriff in ein Grundrecht beruht (Schranke) und um die rechtliche Frage, ob das betroffene Grundrecht einen Eingriff durch Gesetz in dieser Form erlaubt (Schrankenvorbehalt).

Das Grundgesetz enthält drei verschiedene Typen von Schrankenvorbehalten mit unterschiedlichen Voraussetzungen: einfache Gesetzesvorbehalte, qualifizierte Gesetzesvorbehalte und verfassungsimmanente Schrankenvorbehalte.

1. Einfacher Gesetzesvorbehalt

Grundrechte mit einem einfachen Gesetzesvorbehalt können durch ein Gesetz eingeschränkt werden, an das keine besonderen Anforderungen gestellt werden. Das Vorhandensein eines Gesetzes reicht aus.

Die Grundrechte unterscheiden zwischen Einschränkungen „durch Gesetz“ und „aufgrund eines Gesetzes“. Soll der Eingriff „durch Gesetz“ erfolgen, muss das selbstvollziehende Gesetz das Grundrecht einschränken. Soll der Eingriff nur „aufgrund eines Gesetzes“ erfolgen, kann der Eingriff auch auf einer Rechtsverordnung oder Satzung beruhen, zu deren Erlass ein formelles Gesetz ermächtigt hat. In diesem Fall ist der ermächtigende Gesetzgeber an die Wesentlichkeitslehre gebunden und muss die wesentlichen Entscheidungen zur Begrenzung der Grundrechte selbst treffen. In beiden Fällen muss auf Ebene der Schranken festgestellt werden, dass ein den Grundrechtseingriff umreißendes Parlamentsgesetz vorliegt.

Beispiel zu einfachen Gesetzesvorbehalten: Recht auf körperliche Unversehrtheit in Art. 2 II 1 GG („In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.“), Versammlungsfreiheit in Art. 8 II GG („Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.“)

2. Qualifizierter Gesetzesvorbehalt

Grundrechte mit einem qualifizierten Gesetzesvorbehalt können nur durch ein Gesetz eingeschränkt werden, das bestimmte Anforderungen erfüllt. Diese Anforderungen können sich auf bestimmte Situationen, Zwecke oder Mittel beziehen. Bereits auf Ebene der Schranken ist dann zu prüfen, ob das einschränkende Gesetz den Anforderungen des qualifizierten Gesetzesvorbehalts genügt.

Beispiel zu qualifizierten Gesetzesvorbehalten: Meinungsfreiheit in Art. 5 II GG („Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.“), Recht auf Freizügigkeit in Art. 11 II GG („Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist.“)

Klausurtaktik

In der Prüfung der "Einschränkbarkeit des Rechts auf Freizügigkeit" aus Art. 11 GG ist in einem ersten Schritt das einschränkende Gesetz zu finden („Schranke“). Ein typisches Beispiel dafür sind polizeiliche Aufenthaltsverbote (beispielsweise in § 34 II PolG NRW). In einem zweiten Schritt ist dann zu prüfen, ob dieses einschränkende Gesetz die Anforderungen des Gesetzesvorbehaltes in Art. 11 II GG erfüllt. Das Gesetz muss also einen der in Art. 11 II GG genannten Zwecke verfolgen. Liegt ein einschränkendes Gesetz vor („Schranke“), das die Anforderungen von Art. 11 II GG erfüllt („Schrankenvorbehalt“), kann als Prüfungsergebnis festgehalten werden, dass der Eingriff auf einem Parlamentsgesetz beruht, das die qualifizierten Anforderungen in Art. 11 II GG wahrt. An diese Prüfung der "Einschränkbarkeit eines Grundrechts" schließt sich dann die Prüfung der "Grenzen der Einschränkbarkeit" an.

3. Verfassungsimmanente Schranken

Neben Grundrechten mit Gesetzesvorbehalt gibt es auch Grundrechte ohne Gesetzesvorbehalt. Diese sogenannten vorbehaltlosen Grundrechte können trotzdem durch ein Gesetz eingeschränkt werden, das versucht, kollidierende Verfassungsgüter in einen schonenden Ausgleich zu bringen. Kein Grundrecht (mit Ausnahme der Menschenwürde) steht verfassungssystematisch über anderen Grundrechten oder Verfassungspositionen. Das ist Ausdruck der Einheit der Verfassung. Deshalb können auch Grundrechte mit einfachen oder qualifizierten Gesetzesvorbehalten durch kollidierendes Verfassungsrecht eingeschränkt werden. Die Verfassung ist der Schrankenvorbehalt und das Gesetz ist die Schranke. Auch für Eingriffe aufgrund von kollidierenden Verfassungsgütern ist ein formelles Parlamentsgesetz notwendig. Diese Pflicht zu einem formellen Parlamentsgesetz ergibt sich aus einem Erst-Recht-Schluss: Grundrechte mit Gesetzesvorbehalt können – wie gezeigt – nur aufgrund eines formellen Parlamentsgesetzes eingeschränkt werden. Grundrechte ohne Gesetzesvorbehalt sind aber verfassungsrechtlich stärker geschützt als Grundrechte mit einem Gesetzesvorbehalt. Aus diesem Grund muss die Pflicht zum Erlass eines formellen Parlamentsgesetzes "erst recht" auch für die stärker geschützten Grundrechte ohne Gesetzesvorbehalt gelten.

Beispiel zu verfassungsimmanenten Schranken: Religionsfreiheit in Art. 4 GG ("Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich."), Kunstfreiheit in Art. 5 III GG ("Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei.")

Als kollidierendes Verfassungsrecht kommen insbesondere Grundrechte Dritter, Strukturprinzipen des Grundgesetzes (beispielsweise Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 GG) und Staatszielbestimmungen (beispielsweise Schutz der natürlichen Lebensgrundlage und der Tiere in Art. 20a GG, Verwirklichung eines vereinten Europas in Art. 23 I GG) in Betracht. Das BVerfG geht davon aus, dass auch einzelne Kompetenzvorschriften kollidierendes Verfassungsrecht darstellen. So hat das Gericht für die „Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken“ in Art. 74 Nr. 11a GG festgehalten, dass durch die Kompetenzvorschrift „eine grundsätzliche Anerkennung und Billigung des darin behandelten Gegenstandes durch die Verfassung selbst“ erfolge. Auch für staatliches Informationshandeln geht das BVerfG ähnlich vor. Bereits die bloße Aufgabe zur Staatsleitung in Art. 62 ff. GG reiche als gesetzliche Grundlage für staatliches Informationshandeln aus.

Weiterführendes Wissen zu verfassungsimmanenten Schranken

In der Literatur wird der Ansatz des BVerfG, Kompetenzvorschriften als kollidierendes Verfassungsrecht zu nutzen, zu Recht kritisiert. Die Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes dienen allein dazu, Kompetenzen von Bund und Ländern abzugrenzen. Sie regeln also eine bloß staatsorganisationsrechtliche Angelegenheit und sind für die grundrechtsspezifische Frage nach kollidierendem Verfassungsrecht nicht relevant. Auch die Systematik der grundrechtlichen Kompetenzvorschriften spricht gegen eine Anwendung von Kompetenzvorschriften als kollidierendes Verfassungsrecht. Nach Art. 30 und Art. 70 GG haben grundsätzlich die Länder die Gesetzgebungskompetenz. Erst wenn das Grundgesetz gemäß Art. 71 ff. GG die Gesetzgebungskompetenz explizit dem Bundesgesetzgeber zuweist, hat der Bund die Kompetenz, ein Gesetz für diesen Sachbereich zu schaffen. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder wird im Grundgesetz also nicht ausformuliert, sondern als Normalfall angenommen. Eine Anwendung von Kompetenzvorschriften als kollidierendes Verfassungsrecht würde nun dazu führen, dass nur die ausformulierten Bundeskompetenzvorschriften als kollidierendes Verfassungsrecht in Betracht kommen könnten, nicht aber Landeskompetenzen. Diese Übergewichtung von Bundeskompetenzen gegenüber Landeskompetenzen ist im Grundgesetz nicht angelegt. Schließlich würde die Anwendung von Kompetenzvorschriften als kollidierendes Verfassungsrecht dazu führen, dass vorbehaltlose Grundrechte einer ausufernden Einschränkungsmöglichkeit unterworfen wären. Das widerspricht dem Willen des verfassunggebenden Gesetzgebers, die vorbehaltlosen Grundrechte besonders zu schützen. Allerdings können die Kompetenzbestimmungen dazu dienen, bereits gefundenes kollidierendes Verfassungsrecht zu bestätigen.

Auch die Rechtsprechung zum staatlichen Informationshandeln wird in der Literatur zu Recht kritisiert. Das BVerfG erkennt den „völlig unkonturierten Bereich der Staatsleitung“ als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe an. Dadurch werden Grundrechtseingriffe durch staatliches Informationshandeln ermöglicht, die auf keiner gesetzlichen Grundlage basieren. Das Gericht erzeugt so vorbehaltsloses Staatshandeln im Bereich der Eingriffsverwaltung. Allerdings hat der Gesetzgeber mittlerweile gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen für den Großteil staatlichen Informationshandelns geschaffen (vgl. § 10 I Umweltinformationsgesetz für Umweltschutz, § 40 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch für Lebensmittel und § 31 Produktsicherheitsgesetz für Produktsicherheit). Die grundrechtsdogmatischen Bedenken sind in der Grundrechtspraxis dadurch deutlich entschärft.

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Zusammenfassung

• Auf Ebene der Einschränkbarkeit des Grundrechts muss geprüft werden, ob ein Gesetz vorliegt, das den Eingriff in das Grundrecht ermöglicht (sogenannte Schranke) und ob dieses Gesetz den Anforderungen des eingeschränkten Grundrechts genügt (sogenannter Schrankenvorbehalt).
• Grundrechte können nicht nur aufgrund eines expliziten Schrankenvorbehaltes, sondern auch aufgrund von verfassungsimmanenten Schranken eingeschränkt werden. In jedem Fall ist aber ein formelles Parlamentsgesetz notwendig, das den Eingriff in das Grundrecht ermöglicht.

Weiterführende Studienliteratur

• Graf von Kielmansegg, Die Grundrechtsprüfung, JuS 2008, 23
• Kingreen/Poscher, Grundrechte: Staatsrecht II, 36. Auflage 2020, Rn. 304 ff.