Verwaltungsrecht in der Klausur/ Die Fälle / Fall 4

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§ 3 Übungsfälle zur Verpflichtungsklage

Fall 4: Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung

Autor der Ursprungsfassung ist Erik Sollmann

Dieser Fall ist unter der Creative-Commons-Lizenz BY-SA 4.0 offen lizenziert.

Der Fall ist angelehnt an VGH München, Urt. v. 14.02.2018 – 9 BV 16.1694.

1 Lernziele/Schwerpunkte: Verpflichtungsklage, Untätigkeitsklage – Erledigung durch nachträgliche Bescheidung, Vornahme- und Bescheidungsklage, Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung, Zulässigkeit eines Vorhabens im unbeplanten Innenbereich, Zulässigkeit der Art der baulichen Nutzung im faktischen Gewerbegebiet – Systematik der BauNVO, Befreiungstatbestände für Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbegehrende (§ 246 X-XII BauGB)

Sachverhalt

2 Wilhelmine Bauen (B) ist Eigentümerin eines Grundstücks in der kreisfreien rheinland-pfälzischen Stadt S. Das Grundstück befindet sich in einem Stadtteil, der unmittelbar an den beplanten Innenbereich angrenzt, für den aber selbst kein Bebauungsplan existiert. In dem Gebiet befindet sich eine Vielzahl von Gewerbebetrieben aller Art, Lagerhäuser, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sowie eine Tankstelle. Die Betriebe grenzen unmittelbar aneinander; nur vereinzelt bestehen Baulücken von allenfalls einem Grundstück. Auf Bs Grundstück steht ein zulässigerweise errichtetes Bürogebäude, das sie bisher als Callcenter genutzt hat. Im Herbst 2018 entschließt sich B, den schlecht laufenden Callcenterbetrieb einzustellen und das Gebäude fortan als Unterkunft für Asylbegehrende zu nutzen, die nach § 53 AsylG verpflichtet sind, in einer Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen. Sie will Sanitärräume, Gemeinschaftsräume und -küchen ergänzen, Zwischenwände einziehen und die so entstehenden Zimmer jeweils mit zwei bis drei Stockbetten ausstatten. Die Unterkunft soll Raum für 100 Asylbegehrende bieten. B beantragt für die geplante Nutzungsänderung formgerecht bei der Stadtverwaltung eine Baugenehmigung.

Der zuständige Sachbearbeiter in der Stadtverwaltung Herr Ängstlich (Ä) ist der Auffassung, dass eine Baugenehmigung allenfalls unter Abweichung von Bestimmungen in Betracht kommt, die auch dem Schutz nachbarlicher Interessen dienen. Er gibt Bs Nachbarn daher die Möglichkeit Einwendungen zu erheben. Nora Nörgli (N) betreibt auf ihrem Grundstück unmittelbar neben Bs Grundstück eine Lager- und Logistikhalle für einen Onlineversandhandel. Sie meint, die von B geplante wohnähnliche Nutzung dürfe nicht genehmigt werden. An ihrer Lagerhalle würden nicht nur tagsüber, sondern auch nachts Waren angeliefert und abgeholt, so dass die Bewohner der Unterkunft rund um die Uhr beschallt würden. Sie fürchtet, dass es zu Beschwerden und in der Folge ihr gegenüber zu Lärmschutzanordnungen kommen werde, die sie in der Nutzungsmöglichkeit ihres Grundstücks beeinträchtigen. B verweist zutreffend darauf, dass sie in ihrem Bauantrag bereits den Einbau von Schallschutzfenster vorgesehen habe, so dass der Lärm im Gebäude solange die Fenster geschlossen bleiben auf ein gesundheitlich unbedenkliches Maß reduziert wird.

Ä fühlt sich von diesen Nachbarstreitigkeiten überfordert und lässt Bs Antrag unbeschieden. B wartet noch nach über drei Monaten und einer unbeantworteten Sachstandsanfrage weiter auf die Bescheidung ihres Antrags. Nach weiteren sechs Monaten ist B des Wartens überdrüssig und wendet sich an das zuständige Verwaltungsgericht. B möchte, dass die Stadt verpflichtet wird, ihr die beantrage Baugenehmigung zu erteilen. Durch die Klageerhebung sieht sich Ä veranlasst zu handeln und lehnt die Erteilung der Baugenehmigung nun doch ab.

Wie wird das Gericht entscheiden?

Abwandlung: Die Stadtverwaltung erteilt B die beantragte Baugenehmigung. Gegen diese legt N nun aber Widerspruch ein. Die Widerspruchbehörde entscheidet über Ns Widerspruch auch nach über drei Monaten nicht, ohne dass dafür ein zureichender Grund besteht. Nachdem B wiederholt erfolglos um die Bescheidung von Ns Widerspruchs gebeten hat, möchte sie nun verwaltungsgerichtlich eine Verpflichtung zur Bescheidung von Ns Widerspruch erreichen. Ist Bs Begehren statthaft?

Auszug LBauO RLP:

§ 1 - Anwendungsbereich

(1) ¹Dieses Gesetz gilt für bauliche Anlagen und Bauprodukte.

§ 2 - Begriffe

(1) ¹Bauliche Anlagen sind mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen.

§ 58 - Bauaufsichtsbehörden

(1) ¹Bauaufsichtsbehörden sind:

1. das fachlich zuständige Ministerium als oberste Bauaufsichtsbehörde,

2. die Struktur- und Genehmigungsdirektion als obere Bauaufsichtsbehörde,

3. die Kreisverwaltung, in kreisfreien und großen kreisangehörigen Städten die Stadtverwaltung, als untere Bauaufsichtsbehörde.

§ 60 - Sachliche Zuständigkeit

Sachlich zuständig ist, soweit in diesem Gesetz oder in Vorschriften aufgrund dieses Gesetzes nichts anderes bestimmt ist, die untere Bauaufsichtsbehörde.

§ 61 - Genehmigungsbedürftige Vorhaben

Die Errichtung, die Änderung, die Nutzungsänderung und der Abbruch baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 I Satz 2 bedürfen der Genehmigung (Baugenehmigung), soweit in den §§ 62, 67 und 84 nichts anderes bestimmt ist.

§ 62 - Genehmigungsfreie Vorhaben

(2) Keiner Baugenehmigung bedürfen ferner:

5. Nutzungsänderungen von

a) Gebäuden, Nutzungseinheiten und Räumen, die nicht im Außenbereich liegen, wenn für die neue Nutzung keine anderen bedeutsamen öffentlich-rechtlichen Anforderungen als für die bisherige Nutzung gelten,

§ 63 - Bauantrag

(1) ¹Der Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung (Bauantrag) ist von der Bauherrin oder dem Bauherrn schriftlich bei der Gemeindeverwaltung einzureichen.

§ 68 - Beteiligung der Nachbarinnen und Nachbarn

(2) ¹Beabsichtigt die Bauaufsichtsbehörde von Bestimmungen, die auch dem Schutz nachbarlicher Interessen dienen, Abweichungen zuzulassen, so teilt sie dies den Nachbarinnen und Nachbarn mit, deren Zustimmung fehlt. Auf Verlangen ist diesen Einsicht in den Lageplan und in die Bauzeichnungen zu gewähren; hierauf ist in der Mitteilung hinzuweisen. ²Die Nachbarinnen und Nachbarn können innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Mitteilung bei der Bauaufsichtsbehörde schriftlich oder zur Niederschrift Einwendungen erheben.

§ 70 - Baugenehmigung

(1) ¹Die Baugenehmigung ist zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.

Lösungsgliederung

3 A. Zulässigkeit

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

II. Statthafte Klageart

III. Klagebefugnis

IV. Vorverfahren

V. Klagegegnerin

VI. Beteiligten- und Prozessfähigkeit

VII. Klagefrist

VIII. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

IX. Zwischenergebnis

B. Beiladung der N

C. Begründetheit

I. Anspruchsgrundlage

II. Formelle Anspruchsvoraussetzungen

1. Antrag bei der richtigen Behörde

2. Verfahren

3. Form

4. Zwischenergebnis

III. Materielle Anspruchsvoraussetzungen

1. Genehmigungsbedürftigkeit

2. Genehmigungsfähigkeit

a) Vereinbarkeit mit Bauplanungsrecht

aa) Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB

bb) Feststellung des Baugebiets

cc) Zulässigkeit des Vorhabens im Innenbereich nach § 34 I, II BauGB

(1) Regelzulässigkeit

(2) Ausnahmsweise Zulässigkeit

(3) Befreiung nach § 31 II BauGB

b) Vereinbarkeit mit Bauordnungsrecht und sonstigem öffentlichem Recht

3. Rechtsfolge

IV. Zwischenergebnis

D. Ergebnis

Lösungsvorschlag Abwandlung

Lösungsvorschlag Grundfall

4 Das Gericht wird die Stadt zur Erteilung der beantragten Baugenehmigung verpflichten, soweit Bs Klage zulässig und begründet ist.

A. Zulässigkeit

5 Die Klage ist zulässig, soweit alle Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

6 Zunächst müsste der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Mangels aufdrängender Sonderzuweisung setzt dies nach der Generalklausel des § 40 I 1 VwGO eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art voraus. Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn die streitentscheidende Norm eine solche des öffentlichen Rechst ist, also ausschließlich Hoheitsträger als solche ermächtigt oder verpflichtet. Streitentscheidend ist § 70 I 1 LBauO RLP, der ausschließlich die Bauaufsichtsbehörde zur Erteilung einer Baugenehmigung ermächtigt und verpflichtet. Damit ist die Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Art. Mit B und der Stadt S streiten keine unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligten um die Auslegung von Verfassungsrecht, sodass die Streitigkeit auch nichtverfassungsrechtlicher Art ist. Mangels abdrängender Sonderzuweisung ist der Verwaltungsrechtsweg daher gemäß § 40 I 1 VwGO eröffnet.

II. Statthafte Klageart

7 Statthafte Klageart könnte die Verpflichtungsklage sein. Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers in dessen Lichte die Klageanträge auszulegen sind (vgl. § 88 VwGO). Die Verpflichtungsklage ist gemäß § 42 I Hs. 2 VwGO statthaft, wenn die Klägerin die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt. B begehrte die Verpflichtung zum Erlass der von ihr beantragten, zunächst unterlassenen Baugenehmigung. Eine Baugenehmigung erfüllt alle Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG. Statthaft war also eine Verpflichtungsklage in Gestalt einer Untätigkeitsklage, § 42 I Hs. 2 Alt. 2 VwGO.

Zwischenzeitlich hat die Stadtverwaltung Bs Antrag allerdings abgelehnt. Dadurch könnte sich ihre Klage erledigt haben. Eine Klage ist erledigt, wenn ein nach Klageerhebung eintretendes außerprozessuales Ereignis dem Klagebegehren die Grundlage entzieht, so dass die Klage für die Klägerin gegenstandslos wird. Bei einer Untätigkeitsklage stellt sich die Frage, ob sie auf die Verpflichtung zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts oder auf die bloße Verpflichtung zur Bescheidung des Antrags gerichtet ist. Während sich aus § 75 1 VwGO ergibt, dass sich der Kläger jedenfalls nicht auf die Verpflichtung zur Bescheidung seines Antrags beschränken muss, ist streitig, ob er dies gleichwohl tun könnte. Lässt man eine Beschränkung der Klage auf die bloße Bescheidung zu, so erledigt sich die Untätigkeitsklage allerdings mit einer nachträglichen Antragsablehnung.

Bs Begehren ist eindeutig auf die Verpflichtung zum Erlass der Baugenehmigung gerichtet. Streitgegenstand ihrer Klage war daher von Anfang an nicht bloß die Bescheidung ihres Antrags, sondern bereits der Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung. Der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung bleibt gerade auch nach der Ablehnung ihres Antrags Gegenstand ihrer Klage. Die Antragsablehnung hat ihrem Begehren damit nicht die Grundlage entzogen. Bs Verpflichtungsklage hat sich daher nicht erledigt. Die zunächst als Untätigkeitsklage erhobene Verpflichtungsklage kann als solche fortgeführt werden. Damit ist die Verpflichtungsklage statthaft.

III. Klagebefugnis

8 B müsste gemäß § 42 II VwGO klagebefugt sein. Dies setzt voraus, dass nach ihrem substantiierten Vortrag zumindest die Möglichkeit einer Verletzung in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten gegeben ist. Bei einer Verpflichtungsklage ist dies der Fall, wenn ein Anspruch auf den begehrten Verwaltungsakt nicht von vornherein unter allen denkbaren Gesichtspunkten ausgeschlossen ist. Eine Norm vermittelt einen Anspruch, wenn sie nicht nur dem Interesse der Allgemeinheit zu dienen bestimmt ist, sondern zumindest auch dem Schutz von Individualinteressen dient und die Anspruchstellerin zum geschützten Personenkreis zählt. § 70 I 1 LBauO formuliert ausdrücklich, dass eine Baugenehmigung zu erteilen „ist“, wenn keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Die Vorschrift verleiht der Bauherrin damit einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass Bs Vorhaben rechtlich zulässig ist. Mithin ist B klagebefugt.

IV. Vorverfahren

9 Nach § 68 I 1, II VwGO ist vor Erhebung einer Verpflichtungsklage eine Widerspruchsverfahren durchzuführen, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist. Als B Klage erhoben hat, war ihr Antrag noch gar nicht beschieden. Dementsprechend konnte sie noch keinen Widerspruch einlegen. Zwischenzeitlich wurde ihr Antrag aber abgelehnt, womit nach § 68 II VwGO die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erforderlich geworden sein könnte. § 75 S. 1 VwGO erklärt im Fall der Unterlassung eines Verwaltungsakts die Klage abweichend von § 68 VwGO für zulässig. Voraussetzung ist, dass über den Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund nicht in angemessener Frist sachlich entschieden worden ist. Zureichende Gründe sind nur solche, die mit der Rechtsordnung vereinbar sind. In Betracht kommen etwa besondere Schwierigkeiten der Sachverhaltsermittlung. Äs Überforderungen mit dem Nachbarstreit zwischen B und N ist demgegenüber kein zureichender Grund, Bs Antrag nicht zu bescheiden. Nach § 75 S. 2 VwGO ist die Klage frühestens drei Monate nach Antragstellung zulässig. Seit Bs Antrag sind neun Monate vergangen. Damit war die von B bereits erhobene Klage nach § 75 S. 1 u. 2 VwGO abweichend von § 68 VwGO ohne vorheriges Vorverfahren zulässig als die Stadtverwaltung Bs Antrag schlussendlich doch noch abgelehnt hat. Die insoweit verspätete Antragsablehnung vermag daran nichts mehr zu ändern. Mithin bedarf es auch jetzt keines Vorverfahrens mehr.

V. Klagegegnerin

10 Gemäß § 78 I Nr. 1 VwGO ist die Klage gegen die Körperschaft zu richten, deren Behörde den beantragen Verwaltungsakt unterlassen hat. Die Stadtverwaltung ist nach § 28 I, III GemO Behörde der kreisfreien Stadt S, die nach § 1 II 1 GemO RLP eine Gebietskörperschaft ist. Richtige Klagegegnerin ist also die Stadt S.

VI. Beteiligten- und Prozessfähigkeit

11 B ist als natürliche, geschäftsfähige Person nach §§ 61 Nr. 1 Alt. 1, 62 I Nr. 1 VwGO beteiligungs- und prozessfähig. Die Stadt S ist als juristische Person des öffentlichen Rechts nach § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO beteiligungsfähig. Sie wird im Prozess nach § 62 III VwGO i.V.m. § 47 I 1 GemO RLP vom Oberbürgermeister vertreten.

VII. Klagefrist

12 Eine Verpflichtungsklage ist nach § 74 I, II VwGO grds. innerhalb eines Monats ab Zustellung des Widerspruchsbescheides zu erheben, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist. Wird der Antrag allerdings erst abgelehnt nachdem wegen der Untätigkeit der Verwaltung abweichend von § 68 VwGO bereits zulässig Klage erhoben ist, so kann es auf die Frist des § 74 VwGO nicht ankommen. Ein gesondertes Fristerfordernis für eine wegen der Untätigkeit der Verwaltung bereits vor Antragsablehnung erhobene Verpflichtungsklage besteht nicht.

VIII. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

13 Schließlich stellt sich die Frage, ob B auch rechtsschutzbedürftig ist. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn es eine einfachere, günstigere, ebenso rechtsschutzintensive Möglichkeit gibt, das Klagebegehren zu erreichen. Eine solche Möglichkeit besteht im Falle der Verpflichtungsklage stets in der Beantragung des begehrten Verwaltungsakts bei der zuständigen Behörde, von der B auch Gebrauch gemacht hat.

B könnte ihr Rechtsschutzbedürfnis aber durch ein zu langes Abwarten mit der Klageerhebung verwirkt haben. Auch wenn eine wegen Untätigkeit bereits vor Antragsablehnung erhobene Verpflichtungsklage nicht fristgebunden ist, unterliegt sie jedenfalls der prozessualen Verwirkung. Eine solche setzt ein Zeit- und ein Umstandsmoment voraus. Eine Klägerin verwirkt ihr Klagerecht, wenn sie längere Zeit kein Gebrauch von ihm macht und durch ihr Verhalten bei der Klagegegnerin die berechtigte Erwartung weckt, auch in Zukunft nicht mehr zu klagen. § 76 VwGO a.F. sah für die Untätigkeitsklage eine Jahresfrist vor. Nach dem in der Abschaffung der Jahresfrist zu erkennendem gesetzgeberischen Wille ist davon auszugehen, dass eine Verwirkung jedenfalls nicht vor Ablauf eines Jahres anzunehmen sein soll. B hat ihre Klage neun Monate nach Stellung des Baugenehmigungsantrages erhoben. Danach ist ihr Rechtsschutzbedürfnis nicht ausgeschlossen.

IX. Zwischenergebnis

14 Mithin liegen alle Sachurteilsvoraussetzungen vor. Bs Klage ist zulässig.

B. Beiladung der N

15 N könnte nach § 65 II VwGO notwendig beizuladen sein. Eine Beiladung ist notwendig, wenn am streitgegenständlichen Rechtsverhältnis Dritte derart beteiligt sind, dass eine Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies ist der Fall, wenn die Möglichkeit besteht, dass von der Entscheidung unmittelbar und zwangsläufig Rechte eines Dritten betroffen werden. Es erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Erteilung der Baugenehmigung gegen nachbarschützende Vorschriften verstößt und damit N in ihren Rechten betrifft. Während bei einer Anfechtungsklage ein Verwaltungsakt auch mit unmittelbar rechtsgestaltender Wirkung für einen Drittbetroffenen aufgehoben wird, enthält ein Verpflichtungsurteil allerdings nur die Verpflichtung, einen Verwaltungsakt, der ggf. auch einen Dritten betrifft, zu erlassen. Der Dritte hat dann noch die Möglichkeit, den Verwaltungsakt nach seinem Erlass anzufechten. Jedenfalls wenn der Dritte nicht Adressat des begehrten Verwaltungsakts ist, ist die Beiladung nicht obligatorisch. Mithin ist N nicht notwendig beizuladen.

Die Entscheidung berührt aber jedenfalls die nachbarrechtlichen Interessen der N, so dass das Gericht sie nach seinem Ermessen gemäß § 65 I VwGO beiladen kann. Durch eine Beteiligung im Rahmen der bereits erhobenen Verpflichtungsklage, könnte einer späteren Anfechtungsklage der N vorgebeugt werden. Für ihre einfache Beiladung sprechen daher Gründe der Prozessökonomie.

C. Begründetheit

16 Bs Verpflichtungsklage ist nach § 113 V 1 VwGO begründet, soweit die Unterlassung der Baugenehmigung rechtswidrig, sie dadurch in ihren Rechten verletzt und die Sache spruchreif ist. Das ist der Fall, soweit B einen Anspruch auf die von ihr begehrte Baugenehmigung hat. Dies erfordert das Vorliegen einer Anspruchsgrundlage sowie ihrer formellen und materiellen Voraussetzungen.

I. Anspruchsgrundlage

17 Anspruchsgrundlage ist § 70 I 1 LBauO RLP.

II. Formelle Anspruchsvoraussetzungen

18 In formeller Hinsicht setzt der Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung voraus, dass bei der richtigen Behörde ein formgemäßer Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung gestellt wird und etwaige Verfahrenserfordernisse erfüllt sind.

1. Antrag bei der richtigen Behörde

19 Der Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung ist nach § 63 I LBauO RLP bei der Gemeindeverwaltung, respektive Stadtverwaltung einzureichen, bei der B ihren Baugenehmigungsantrag auch gestellt hat.

2. Verfahren

20 Nach § 36 BauGB ist über Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren im Einvernehmen mit der Gemeinde zu entscheiden. Die Vorschrift dient dem Schutz der in der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 II 1 GG) wurzelnden Planungshoheit der Gemeinde. Die Baugenehmigungsbehörde soll nicht durch die Genehmigung von Bauvorhaben eine spätere Bauleitplanung der Gemeinde vereiteln. Daher ist die Gemeinde so rechtzeitig von der beabsichtigten Genehmigung in Kenntnis zu setzen, dass sie von ihren Plansicherungsinstrumenten (§§ 14, 15 BauGB) Gebrauch machen kann. Dies ist allerdings nur insoweit erforderlich, als die Gemeinde nicht selbst Baugenehmigungsbehörde ist, so dass Bauleitplanung und Genehmigung einzelner Vorhaben bei ihr zusammenfallen. Vorliegend ist die Stadtverwaltung als untere Bauaufsichtsbehörde für die Erteilung der Baugenehmigung selbst zuständig (§§ 60, 58 I Nr. 3 LBauO RLP). Bei einer kreisfreien Stadt fallen also Bauleitplanung und Baugenehmigungsentscheidungen zusammen. § 36 BauGB kommt daher nicht zur Anwendung.

Gemäß § 68 II LBauO RLP ist Nachbarn eine Abweichung von nachbarschützenden Vorschriften mitzuteilen und ihnen Gelegenheit zu geben, innerhalb von zwei Wochen Einwendungen vorzutragen. Dies ist laut Sachverhalt geschehen.

3. Form

21 Laut Sachverhalt hat B ihren Antrag formgemäß, d.h. gem. § 63 I LBauO RLP schriftlich, gestellt.

4. Zwischenergebnis

22 Die formellen Anspruchsvoraussetzungen liegen damit vor.

III. Materielle Anspruchsvoraussetzungen

23 In materieller Hinsicht setzt ein Baugenehmigungsanspruch voraus, dass das geplante Vorhaben genehmigungsbedürftig und genehmigungsfähig ist.

1. Genehmigungsbedürftigkeit

24 Gemäß § 61 LBauO RLP bedürfen die Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und der Abbruch baulicher Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 I 2 LBauO der Genehmigung, soweit in den §§ 62, 67 und 84 nichts anderes bestimmt ist. Das bisher als Callcenter genutzte Gebäude auf Bs Grundstück ist eine mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlage. Es handelt sich damit um eine bauliche Anlage i.S.v. § 2 I LBauO RLP. Genehmigungsbedürftig ist nicht nur die Errichtung, sondern auch die Nutzungsänderung einer baulichen Anlage. Eine Nutzungsänderung ist genehmigungsbedürftig, wenn die neue Nutzung von der ursprünglich genehmigten derart abweicht, dass sich die Genehmigungsfrage erneut stellt. Dies ist der Fall, wenn die neue Nutzung baurechtlich anders zu beurteilen sein kann, als die ursprüngliche Nutzung. Dementsprechend bestimmt etwa § 62 II Nr. 5 a) LBauO RLP ausdrücklich, dass Nutzungsänderungen von Gebäuden, die nicht im Außenbereich liegen, nur genehmigungsfrei sind, wenn für die neue Nutzung keine anderen bedeutsamen öffentlich-rechtlichen Anforderungen als für die bisherige Nutzung gelten. Während sich das genehmigte Callcenter als gewerbliche Nutzung darstellt, ist die Nutzung als Gemeinschaftsunterkunft für Asylbegehrende als wohnungsähnlich einzuordnen. Insbesondere die BauNVO differenziert u.a. zwischen den Kategorien gewerbliche und Wohnnutzung. Sie unterliegen unterschiedlichen bauplanungsrechtlichen Anforderungen, sodass ihre baurechtliche Zulässigkeit anders zu beurteilen sein kann. Mithin liegt eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung vor.

2. Genehmigungsfähigkeit

25 Des Weiteren müsste die von B geplante Nutzungsänderung auch genehmigungsfähig sein. Nach § 70 I 1 LBauO RLP ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.

aa) Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB

26 Zunächst müsste das Vorhaben mit den bauplanungsrechtlichen Vorgaben der §§ 29 ff. BauGB vereinbar sein. Diese sind nach § 29 I BauGB anwendbar für Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben, und für Aufschüttungen und Abgrabungen größeren Umfangs sowie für Ausschachtungen, Ablagerungen einschließlich Lagerstätten. Der planungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage ist nicht deckungsgleich mit dem bauordnungsrechtlichen Begriff der LBauO. Eine bauliche Anlage im Sinne des § 29 I BauGB zeichnet sich im Unterschied zur bauordnungsrechtlichen nicht nur durch ein Element des Bauens, sondern zusätzlich durch ein Element des Planens aus. Erforderlich ist zum einen eine auf Dauer angelegte künstliche Verbindung mit dem Erdboden. Zum anderen müssen bei einer gedachten unbestimmt häufigen Vornahme bauplanungsrechtliche Belange im Sinne des § 1 VI BauGB berührt werden, so dass ein Bedürfnis nach einer Bauleitplanung hervorgerufen wird (bodenrechtliche Relevanz). Eine bauplanungsrechtliche Nutzungsänderung liegt demnach vor, wenn durch die Änderung der Nutzung andere oder zusätzliche Belange berührt werden. Während die gewerbliche Nutzung als Callcenter vor allem Anforderungen an die Arbeitsverhältnisse und Belange der Wirtschaft berührten (§ 1 VI Nr. 1 Var. 2, Nr. 8 a) BauGB), berührt die Nutzung als Gemeinschaftsunterkunft zumindest zusätzlich Anforderungen an Wohnverhältnisse sowie Belange der Asylbegehrenden (§ 1 VI Nr. 1 Var. 1, Nr. 13 BauGB). Mithin liegt auch eine Nutzungsänderung im Sinne des § 29 I BauGB vor, so dass die §§ 30 ff. BauGB anzuwenden sind.

bb) Feststellung des Baugebiets

27 Die planungsrechtliche Zulässigkeit der Nutzungsänderung könnte sich nach § 34 BauGB richten. Dies ist der Fall, wenn sich Bs Grundstück im unbeplanten Innenbereich befindet. Für Bs Grundstück gilt kein Bebauungsplan. Der Innenbereich ist vom Außenbereich nach den Tatbestandsmerkmalen des § 34 I BauGB abzugrenzen. Ein Grundstück liegt im Innenbereich, wenn es sich in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil befindet. Ist dies nicht der Fall, so liegt es im Außenbereich. Ein Ortsteil ist ein Bebauungskomplex, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht aufweist und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Ein Bebauungszusammenhang ist gegeben, wenn trotz etwaiger Baulücken der Eindruck der Geschlossenheit besteht. Für die Annahme eines Bebauungszusammenhangs sind vereinzelte Baulücken von drei bis vier Grundstücken unschädlich. Bs Grundstück befindet sich in einem Gebiet, in dem sich eine Vielzahl von Bauten befinden, mithin in einem Bebauungskomplex von einigem Gewicht. Allen Bauten war bisher eine gewerbliche Nutzung gemein, sodass das Gebiet eine organische Siedlungsstruktur aufweist. Die Bebauungen folgen unmittelbar aneinander. Nur vereinzelt bestehen Baulücken von maximal einem Grundstück. Mithin liegt Bs Grundstück in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil (Innenbereich).

cc) Zulässigkeit des Vorhabens im Innenbereich nach § 34 I, II BauGB

28 Im unbeplanten Innenbereich ist ein Vorhaben gemäß § 34 I 1 BauGB zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Fraglich erscheint, ob sich die von B vorgesehen Unterkunft nach der Art der baulichen Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der Baunutzungsverordnung bezeichnet sind (faktisches Baugebiet), beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der BauNVO in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre. Die vorhandene Bebauung – Gewerbebetriebe, Lagerhäuser und -plätze, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude, eine Tankstelle – entspricht der Beschreibung eines Gewerbegebiets in § 8 I, II BauNVO. Die Zulässigkeit der Art der baulichen Nutzung richtet sich daher danach, ob in einem Gewerbegebiet eine Gemeinschaftsunterkunft für Asylbegehrende zulässig ist.

= (1) Regelzulässigkeit =

29 § 34 II BauGB i.V.m. § 8 II BauNVO zählt Vorhaben auf, die in einem faktischen Gewerbegebiet regelmäßig zulässig sind. Unterkünfte für Asylbegehrende werden jedoch nicht genannt.

= (2) Ausnahmsweise Zulässigkeit =

30 §§ 34 II, 31 I BauGB i.V.m. § 8 III BauNVO zählt Vorhaben auf, die in faktischen Gewerbegebieten ausnahmsweise zulässig sein können. Bei einer Gemeinschaftsunterkunft für Asylbegehrende könnte es sich um eine Anlage für soziale Zwecke i.S.v. § 8 III Nr. 2 Var. 3 BauNVO handeln. Unter Anlagen für soziale Zwecke versteht man im Allgemeinen solche Anlagen, die in einem weiteren Sinn der sozialen Fürsorge und der öffentlichen Wohlfahrt dienen und deren Nutzungen auf Hilfe, Unterstützung, Betreuung und ähnliche fürsorgerische Maßnahmen ausgerichtet sind. Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbegehrende dienen der Fürsorge von Menschen, die Asyl beantragt haben und daher auf Hilfe angewiesen sind. Auf den ersten Blick könnte es sich daher um Anlagen für soziale Zwecke handeln. Jedenfalls für die Zeit des Asylverfahrens bildet die Gemeinschaftsunterkunft für die Asylbegehrenden allerdings auch ihren Lebensmittelpunkt. Sie könnten daher auch als Wohnungen zu klassifizieren sein. Im Umkehrschluss zu § 8 III Nr. 1 BauNVO sind Wohnungen, die nur insoweit ausnahmsweise zulässig sind als es sich um betriebsbezogene Wohnungen handelt, gerade keine Anlagen für soziale Zwecke. Wohnen ist durch einen auf Dauer angelegten freiwilligen Aufenthalt gekennzeichnet, der mit der Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises verbunden ist. Asylbegehrenden sind nach § 53 AsylG verpflichtet in einer Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen. Ein Asylbegehrender hält sich in einer Gemeinschaftsunterkunft daher nicht freiwillig auf. Sein Aufenthalt ist auch nicht auf Dauer angelegt, sondern auf die Zeit des Asylverfahrens beschränkt. Das stark reglementierte Zusammenleben mit einer Vielzahl anderer Asylbegehrender in einer Gemeinschaftsunterkunft lässt allenfalls eine eingeschränkte Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises zu. Gemeinschaftsunterkünfte sind daher, auch wenn sie für Asylbewerber für die Dauer des Asylverfahrens den räumlichen Lebensmittelpunkt bilden und damit einen wohnähnlichen Charakter haben, keine Wohnungen. In § 246 X bis XII BauGB kommt dann auch die gesetzgeberische Wertung zum Ausdruck, dass Gemeinschaftsunterkünfte trotz ihres wohnähnlichen Charakters als Anlagen für soziale Zweck angesehen werden sollen.

Die Zulässigkeit eines Vorhabens in einem bestimmten Baugebiet steht allerdings stets unter dem Vorbehalt des ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals der Gebietsverträglichkeit. Dieses setzt voraus, dass die Nutzung nicht der allgemeinen Zwecksetzung des Baugebiets zuwiderläuft. § 8 I BauNVO bestimmt insoweit, dass Gewerbegebiete vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben dienen sollen. In einem Gewerbegebiet, das für die Unterbringung belästigender Gewerbebetriebe bestimmt ist, ist eine nicht nur untergeordnete wohnähnliche Einrichtung generell geeignet, ein bodenrechtliches Störpotential zu entfalten. Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbegehrende widersprechen damit dem allgemeinen Charakter eines Gewerbegebiets. Mithin ist die Einrichtung einer Gemeinschaftsunterkunft in einem faktischen Gewerbegebiet auch nicht ausnahmsweise zulässig.

= (3) Befreiung nach § 31 II BauGB =

31 Bs Vorhaben könnte daher nur noch zulässig sein, soweit eine Befreiung von den Vorgaben des § 34 II BauGB i.V.m. § 8 BauNVO in Betracht kommt. Nach § 34 II Hs. 2 a.E., 31 II BauGB kann von den Bestimmungen der BauNVO, die für die Zulässigkeit eines Vorhabens in einem faktischen Gewerbegebiet gelten, befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, einer der Befreiungsgründe der Nr. 1 bis 3 vorliegt und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. § 246 X bis XII BauGB enthalten für Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbegehrende Sonderregelungen, die neben den allgemeinen Befreiungstatbestand des § 34 II, 31 II BauGB treten.

In Betracht kommt eine Befreiung nach § 246 X BauGB, der explizit für Gewerbegebiete gilt. Fraglich erscheint allerdings, ob er auch auf eine Nutzungsänderung Anwendung findet. Dagegen könnte ein Umkehrschluss zu § 246 XII Nr. 2 BauGB sprechen, der ausdrücklich für Nutzungsänderungen gilt. Dieser will allerdings nicht die Zulassungsmöglichkeit einer Nutzungsänderung beschränken, sondern im Gegenteil über § 246 X BauGB hinausgehend eine zumindest befristete Nutzungsänderung selbst in solchen Gewerbegebiete ermöglichen, in denen Anlagen für soziale Zwecke weder allgemein zulässig sind noch ausnahmsweise zugelassen werden können. Für ein weites Verständnis spricht letztlich auch der Sinn und Zweck, möglichst zeitnah Unterbringungseinrichtungen für Geflüchtete zu schaffen.

§ 246 X BauGB setzt voraus, dass Anlagen für soziale Zwecke allgemein zulässig sind oder an dem Standort der Unterkunft ausnahmsweise zugelassen werden können. Wie bereits dargelegt wurde, sind Anlagen für soziale Zwecke in einem faktischen Gewerbegebiet nach § 34 II BauGB i.V.m. § 8 III BauNVO zwar nicht allgemein zulässig, können grundsätzlich aber ausnahmsweise zugelassen werden. Des Weiteren müsste die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar sein. Zu den öffentlichen Belangen zählen insbesondere die in § 1 VI BauGB genannten Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (Nr. 1), Belange der Wirtschaft (Nr. 8 a) und Belange der Asylbegehrenden (Nr. 13). Dabei sind auch die von N vorgebrachten Bedenken zu berücksichtigen. Für nachträgliche Lärmschutzanordnungen gegenüber N besteht entgegen ihrer Befürchtung keine Rechtsgrundlage. Es ist nicht Aufgabe des Gewerbetreibenden, sondern der Genehmigungsbehörde sicherzustellen, dass Asylbegehrende in Gemeinschaftsunterkünften in einem Gewerbegebiet keinem gesundheitsschädlichen Lärm ausgesetzt werden, etwa durch die Verpflichtung der Bauherrin zu Schallschutzvorkehrungen. Durch die von B vorgesehenen Schallschutzfenster kann jedenfalls bei geschlossenen Fenstern eine gesundheitsgefährdende Lärmbelästigung der Bewohner ausgeschlossen werden. Diese müssen dafür die Fenster zwar grundsätzlich geschlossen halten. Auch wenn die Möglichkeit, tagsüber oder auch nachts beim Schlafen ein Fenster zu öffnen, grundsätzlich zu den Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse zählen mag, gilt dies allerdings nicht im gleichen Maße im Rahmen von § 246 X BauGB. Nach dessen Konzeption sind Bewohnern von Gemeinschaftsunterkünften in Gewerbegebieten nicht-gesundheitsschädliche Immissionen von Gewerbebetrieben und damit verbundenen Einschränkungen zuzumuten. Ein über den Schutz vor gesundheitsschädlichen Lärmbelästigungen hinausgehendes Schutzgebot besteht nicht. Die auf die Gemeinschaftsunterkunft einwirkenden Lärmbelästigungen stehen auch unter Würdigung von Ns Interessen einer Befreiung daher nicht entgegen. Schließlich ist in die Interessensabwägung auch die § 1 VI Nr. 13 BauGB und den Sonderregelungen in § 246 BauGB zu entnehmende gesetzgeberische Wertung einzustellen, der Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung eine herausgehobene Bedeutung beizumessen. In der Gesamtschau fällt die Interessensabwägung daher zugunsten des von B vorgesehenen Vorhabens aus. Für ihr Vorhaben kann somit von § 34 II BauGB i.V.m. § 8 BauNVO befreit werden, womit es bauplanungsrechtlich zulässig ist. Auf ein zusätzliches Einfügen im Sinne des § 34 I BauGB kommt es nach dem eindeutigen Wortlaut des § 34 II BauGB („allein“) nicht an.

b) Vereinbarkeit mit Bauordnungsrecht und sonstigem öffentlichem Recht

32 Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Vorschriften der LBauO oder sonstiges dem Vorhaben entgegenstehendes öffentliches Recht sind nicht ersichtlich.

3. Rechtfolge

33 § 70 I 1 LBauO RLP sieht als Rechtfolge eine gebundene Entscheidung vor („ist“) und gewährt beim Vorliegen seiner Voraussetzungen daher einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung. Die Befreiung nach § 246 X BauGB steht allerdings im Ermessen der Behörde („kann“). Begehrt eine Klägerin wie B die Verpflichtung zum Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts (Vornahmeurteil), so muss nach § 113 V VwGO „die Sache spruchreif“ sein. Andernfalls spricht das Gericht lediglich die Verpflichtung aus, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (Bescheidungsurteil), § 113 V 2 VwGO. Spruchreife liegt vor, wenn das Verwaltungsgericht zu einer abschließenden Entscheidung über den Erlass des begehrten Verwaltungsakts in der Lage ist. Dies ist dann nicht der Fall, wenn der Verwaltung hinsichtlich des Erlasses des begehrten Verwaltungsakts noch ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht. Einem Vornahmeurteil könnte also das der Behörde von § 246 X BauGB eingeräumte Ermessen entgegenstehen. Dann wäre Bs Klage nur teilweise begründet. Liegen die Voraussetzungen des Befreiungstatbestandes vor und stehen weder öffentliche noch nachbarliche Belange entgegen, so ist das Ermessen allerdings auf null reduziert. In Betracht kommen könnte allenfalls eine Befristung der Baugenehmigung. Die in § 246 X BauGB vorgesehene Befristung gilt ausweislich § 246 XVII BauGB aber nur für die Anwendung der Sonderreglung, nicht für die Baugenehmigung. Mithin ist Bs Anspruch auch nicht auf eine befristete Genehmigung beschränkt. Damit steht B der geltend gemachte Anspruch auf Genehmigung der Nutzungsänderung zu.

IV. Zwischenergebnis

34 Das Verwaltungsgericht kann abschließend über Bs Anspruch entscheiden, sodass die Sache auch spruchreif ist. Bs Klage ist damit begründet.

D. Ergebnis

35 Bs Klage ist zulässig und begründet. Das Gericht wird die Stadt verpflichten die von B beantrage Baugenehmigung für die Nutzungsänderung zu erteilen.

Lösungsvorschlag Abwandlung

36 Für Bs Begehren (§ 88 VwGO) kommt als statthafte Klageart wie im Ausgangsfall eine Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage in Betracht, § 42 I Alt. 2 Hs. 2 VwGO. Anders als im Ausgangsfall begehrt B allerdings nicht die Verpflichtung zur Erteilung einer Baugenehmigung, sondern die bloße Bescheidung des von N gegen ihre Baugenehmigung eingelegten Widerspruchs. Es ist fraglich, ob die Untätigkeitsklage darauf beschränkt werden kann, die Widerspruchsbehörde zur Bescheidung eines Widerspruchs zu verpflichten. Hat der Kläger einen Anspruch auf die von ihm in der Sache begehrte Entscheidung, so gibt es keinen Grund für ihn, sein Begehren auf ein Weniger – die bloße Bescheidung – zu beschränken. Bei einer gebundenen Entscheidung fehlt es daher am Rechtsschutzbedürfnis für eine bloße Bescheidungsklage, so dass diese unzulässig ist. Bei einer Ermessensentscheidung kann hingegen ein berechtigtes Interesse an einer Zweckmäßigkeitsprüfung durch die Widerspruchsbehörde bestehen. Diese Möglichkeit darf dem Kläger durch die Untätigkeit der Behörde nicht genommen werden. Schließlich kann auch in der vorliegenden Konstellation für den Adressaten eines begünstigenden Verwaltungsakts ein Bedürfnis an der Bescheidung eines Drittwiderspruchs bestehen. Dem Widerspruch kommt hier nach § 212a I BauGB zwar keine aufschiebende Wirkung zu, so dass B von ihrer Baugenehmigung gleichwohl Gebrauch machen kann. Solange über Ns Widerspruch nicht entschieden ist, erwächst ihre Baugenehmigung aber nicht in Bestandskraft. Für sie besteht also die Unsicherheit, ob ihre Baugenehmigung fortbestehen oder doch noch aufgebhoben wird. Dieser Schwebezustand begründet ihr Rechtsschutzbedürfnis. Daher kann auch der Adressat eines begünstigten Verwaltungsakts die Bescheidung eines Drittwiderspruchs im Wege einer Untätigkeitsklage begehren. Statthaft ist dann eine Verpflichtungsklage in Gestalt einer Untätigkeitsklage, die auf ein Bescheidungsurteil gerichtet ist.

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