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A. Die Struktur verwaltungsrechtlicher Klausuren

Autor der Ursprungsfassung ist Nikolas Eisentraut^[1]

1 In verwaltungsrechtlichen Prüfungsarbeiten muss eine Fallfrage beantwortet werden.

2 Diese Fallfrage wird anhand eines Sachverhalts aufgeworfen. Der Sachverhalt beschreibt ein (meist fiktives) tatsächliches Geschehen. Alles, was der „allwissende Erzähler“ des Sachverhalts im Indikativ äußert, ist als zutreffend zu unterstellen und ist nicht zu hinterfragen. Von Feststellungen des allwissenden Erzählers zu unterscheiden sind alle Aussagen rechtlicher und tatsächlicher Art, die Charaktere und Institutionen im Sachverhalt äußern. Dies geschieht oft im Konjunktiv, aber auch in direkter Rede. Den Beteiligten werden so Aspekte des Sachverhalts oder Argumente in den Mund gelegt. In der Lösung müssen diese Aussagen ausgewertet und die Argumente verwendet und bewertet werden. Sie helfen dabei, die relevanten Probleme zu erkennen und Schwerpunkte bei der Lösung zu setzen.^[2]

3 Zu dem Sachverhalt werden sodann eine oder mehrere juristische Fragen gestellt: Die sogenannte Fallfrage (in den folgenden Übungsfällen stets fett gedruckt). Die verbreitetste Fallfrage ist jene nach dem Erfolg eines Rechtsbehelfs (bzw. eines Antrags oder einer Klage) vor Gericht,^[3] ausnahmsweise auch nach dem Erfolg eines Widerspruchs.^[4] Für die Beantwortung der Frage nach dem Erfolg eines Rechtsbehelfs muss dessen Zulässigkeit und Begründetheit geprüft werden:

4 Bevor ein Verwaltungsgericht über einen Rechtsbehelf in der Sache (d.h. inhaltlich/materiell) entscheiden kann, muss es feststellen, dass die Klage oder der Rechtsschutzantrag zulässig ist. Die Zulässigkeit stellt eine formelle Vorprüfung dar, ob die rechtlichen Voraussetzungen für ein Tätigwerden des Gerichts gegeben sind.

In der Zulässigkeit einer Klage sind die folgenden allgemeinen Voraussetzungen stets anzusprechen:

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

II. Statthafte Klage-/Antragsart (§ 88 VwGO)

III. Zuständigkeit (§§ 45, 52 VwGO)

IV. Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61 f. VwGO).

Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen ergeben sich aus der jeweiligen Klage- oder Verfahrensart. So muss bei der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage auch geprüft werden, ob ein Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO ordnungsgemäß durchgeführt und die Klagefrist eingehalten wurde, § 74 VwGO.

5 In der Begründetheit werden die materiellen (inhaltlichen) Fragen des Falls geprüft. Der Obersatz bestimmt sich nach der statthaften Klage- bzw. Antragsart, der insoweit eine „Scharnierfunktion“ für die gesamte Klausur zukommt (dazu noch Rn. 17).

6 Zwei besondere Rechtsfragen werden üblicherweise weder der Zulässigkeit noch der Begründetheit zugeordnet. Die Klagehäufung und die Beiladung sind als Gliederungspunkt „B.“ zwischen „A. Zulässigkeit“ und „C. Begründetheit“ anzusprechen, aber nur soweit der Sachverhalt hierzu Anlass gibt.^[5]

7 Für die einzelnen Klage- und Antragsarten haben sich Prüfungsschemata herausgebildet, die die wesentliche Struktur der Prüfung in Kürze abbilden sollen und als Lern- und Verständnishilfe fungieren.^[6] Entsprechend findet sich in diesem Fallrepetitorium zu Beginn jeden Kapitels ein kurzes, die Prüfungsstruktur der jeweiligen Klage-/Antragsart abbildendes Schema, das den Blick für die grobe Struktur der Klage-/Antragsart schulen soll. Rechtsfragen können jedoch nie „nur“ mit Hilfe von Schemata verstanden werden.^[7] Natürlich müssen die abstrakten Prüfungspunkte der Prüfungsschemata mit juristischem Wissen „zum Leben erweckt“ werden. Zudem erfordern passgenaue Lösungen mitunter leichte Abweichungen vom klassischen Schema. Dies illustrieren die Falllösungen für die Klausurpraxis. Zudem sind die Prüfungsschemata über Fußnotenverweise eng mit dem Lehrbuch „Verwaltungsrecht in der Klausur“ verknüpft. Mittels dessen Lektüre kann das in Klausuren erforderliche Wissen erworben werden.

B. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

Autor der Ursprungsfassung ist Nikolas Eisentraut

8 Die Prüfung der Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage / eines einstweiligen Rechtsschutzantrags wird mit der Frage danach eröffnet, ob der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.^[8]

9 Dafür ist zuerst zu prüfen, ob eine spezielle Norm (sog. aufdrängende Spezialzuweisung) die Streitigkeit dem Verwaltungsrechtsweg zuweist. Falls eine solche aufdrängende Spezialzuweisung fehlt, ist nach der Generalklausel des § 40 I 1 VwGO zu beurteilen, ob die Streitigkeit dem Verwaltungsrechtsweg zugewiesen ist.

10 Eine aufdrängende Spezialzuweisung ist eine spezialgesetzliche Zuweisung einer Streitigkeit zum Verwaltungsrechtsweg. Es geht also um Normen, die eine Streitigkeit ausdrücklich dem Verwaltungsrechtsweg zuweisen. In der Klausur sind aufdrängende Spezialzuweisungen stets vorrangig vor der Generalklausel zu prüfen.^[9] Folgende Spezialzuweisungen sollten bekannt sein, auch wenn sie in verwaltungsrechtlichen Klausuren so gut wie nie eine Rolle spielen:

§ 126 I BBG für Bundesbeamte und § 54 I BeamtStG für Landesbeamte
§ 82 SoldatenG
§ 54 BAföG
§ 6 I UIG
Bei § 40 II 1 VwGO handelt es sich nach richtiger, aber umstrittener Auffassung um keine aufdrängende Spezialzuweisung für öffentlich-rechtliche Verträge.^[10]

11 Findet sich keine aufdrängende Spezialzuweisung, ist für die Beurteilung, ob der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, auf die Generalklausel des § 40 I 1 VwGO abzustellen.^[11] § 40 I 1 VwGO hat drei, unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm zu entnehmende Tatbestandsmerkmale: Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen

1. öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten

2. nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben,

3. soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.

12 Die Generalklausel erfordert also zunächst, dass es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt. Für die Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom Privatrecht kommt der Sonderrechtstheorie (auch: modifizierte Subjektstheorie) zentrale Bedeutung zu.^[12]

13 Nach der modifizierten Subjektstheorie handelt es sich dann um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, wenn die streitentscheidenden Normen dem öffentlichen Recht zugehören; Dies ist der Fall, wenn die streitentscheidenden Normen ausschließlich Träger öffentlicher Gewalt berechtigen und/oder verpflichten.^[13] In diesem Fall liegt sog. „Sonderrecht der Verwaltung“ vor (daher auch Sonderrechtstheorie). Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Sonderrechtstheorie ist es daher, dass eine streitentscheidende Norm existiert. Dies ist im Bereich der Eingriffsverwaltung regelmäßig der Fall.^[14] Im Bereich der Leistungsverwaltung stößt die Sonderrechtstheorie hingegen mitunter auf besondere Herausforderungen (s. etwa Fall 9 Rn. 6).^[15]

14 Die Streitigkeit muss weiterhin nicht-verfassungsrechtlicher Art sein. Dies bestimmt sich mit der h.M. danach, ob ein Fall sog. doppelter Verfassungsunmittelbarkeit vorliegt: Nur wenn Verfassungsorgane oder unmittelbar am Verfassungsleben beteiligte Rechtsträger über Rechte und Pflichten aus der Verfassung streiten, ist die Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art.^[16] Ansonsten ist die Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art.

15 Schließlich darf keine sog. abdrängende Sonderzuweisung die Streitigkeit zu einem anderen Gericht abdrängen. Obwohl eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art vorliegt, kann es also sein, dass dennoch ein anderer Gerichtszweig über die Klage/den Antrag entscheidet. In der Regel ist in Klausuren keine abdrängende Sonderzuweisung ersichtlich. Besonderer Aufmerksamkeit bedarf dieser Prüfungspunkt jedoch im Polizei- und Ordnungsrecht (s. Fall 1 Rn. 9) und im Recht der staatlichen Ersatzleistungen (s. Fall 16 Rn. 5).^[17]

C. Die Bestimmung der statthaften Klage-/Antragsart

Autor der Ursprungsfassung ist Nikolas Eisentraut

16 Wenn der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, ist als nächstes die Frage aufzuwerfen, welche Klageart (im einstweiligen Rechtsschutz und beim Antrag nach § 47 VwGO: welche Antragsart) statthaft ist.

17 Die Bestimmung der statthaften Klage-/Antragsart ist das zentrale Scharnier für die gesamte restliche Klausur. Nach ihr richten sich sowohl die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen als auch die Struktur der Begründetheitsprüfung. Entsprechend wichtig ist die saubere Prüfung, welche Klage- bzw. Antragsart einschlägig ist.

18 Liegt die statthafte Klage-/Antragsart nicht offensichtlich auf der Hand, macht es in der Klausurlösung Sinn, zunächst auch im Ergebnis zwar nicht für einschlägig befundene, aber womöglich in Betracht kommende Klage-/Antragsarten anzuprüfen und dann abzulehnen, bevor auf die als statthaft erkannte Klage-/Antragsart eingegangen wird.

I. Klagearten der VwGO

19 Die VwGO kennt die folgenden Klagearten:

1. die Anfechtungsklage, § 42 I Alt. 1 VwGO (dazu die Fälle 1, 2 und 3 in § 2),

2. die Verpflichtungsklage, § 42 I Alt. 2 VwGO (dazu die Fälle 4 und 5 in § 3),

3. die Fortsetzungsfeststellungsklage, § 113 I 4 VwGO (ggf. analog) (dazu die Fälle 6, 7 und 8 in § 4),

4. die allgemeine Leistungsklage (vorausgesetzt in den §§ 43 II, 111, 113 IV VwGO) (dazu die Fälle 9 und 10 in § 5),

5. die Feststellungsklage, § 43 I VwGO (dazu die Fälle 11 und 12 in § 6).

II. Antragsarten der VwGO

20 Neben dem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO (dazu der Fall 13 in § 7) kennt die VwGO die folgenden vorläufigen Rechtsschutzanträge:

1. den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO (dazu der Fall 14 in § 8),

2. den Antrag nach § 80, 80a VwGO^[18],

3. den Antrag nach § 123 VwGO (dazu der Fall 15 in § 9),

4. der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO^[19].

III. Die Stellschraube in der Klausur: Das klägerische Begehren

21 Welche der Klagearten statthaft ist, richtet sich nach dem Begehren des Klägers, § 88 VwGO. In der Klausur wie auch in der Hausarbeit ist also genau zu untersuchen, was der Kläger vom Gericht eigentlich will.

22 In Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gilt § 88 VwGO über § 122 I VwGO entsprechend. § 122 I VwGO ordnet dafür an, dass § 88 VwGO entsprechend für „Beschlüsse“ gilt. Für den Antrag nach § 123 VwGO stellt dessen Abs. 4 fest, dass das Gericht „durch Beschluß“ entscheidet. Das gleiche gilt für den Antrag nach § 80 V VwGO, dies ergibt sich aus § 80 VII 1 VwGO. In terminologischer Hinsicht muss jedoch darauf geachtet werden, dass in einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht vom „klägerischen“ Begehren sondern vom Begehren des „Antragstellers“ gesprochen wird.

23 Es lassen sich 10 Begehren systematisieren, die typischerweise in Prüfungsarbeiten in Betracht kommen. Für jedes dieser Begehren findet sich in der VwGO eine Klage- bzw. Antragsart. Dieser Zusammenhang ist in der folgenden Tabelle dargestellt:

Begehren	Klage-/Antragsart
1. Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Verwaltungsakts.	1. Begehrt der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsakts, so ist die Anfechtungsklage nach § 42 I Alt. 1 VwGO statthaft.
2. Der Kläger begehrt den Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts.	2. Begehrt der Kläger den Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts, so ist die Verpflichtungsklage nach § 42 I Alt. 2 VwGO statthaft.
3. Der Kläger begehrt nach Erledigung eines Verwaltungsakts die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts oder der Rechtswidrigkeit der Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsakts.	3. Scheidet eine gerichtliche Aufhebung eines Verwaltungsakts aus, weil sich dieser bereits erledigt hat, kann der Kläger nachträglich nur noch die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begehren. In diesem Fall ist die Fortsetzungsfeststellungsklage nach §§ 113 I 4 VwGO (ggf. analog) statthaft. Die Fortsetzungsfeststellungsklage nach §§ 113 I 4 VwGO analog ist weiterhin statthaft, wenn der Kläger nach Erledigung festgestellt wissen will, dass die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsakts rechtswidrig war.
4. Der Kläger begehrt ein bestimmtes Verhalten, bei dem es sich nicht um den Erlass eines Verwaltungsakts handelt.	4. Begehrt der Kläger mit seiner Klage ein bestimmtes Verhalten, das er nicht im Wege der Verpflichtungsklage durchsetzen kann (weil es sich bei dem begehrten Verhalten nicht um den Erlass eines Verwaltungsakts handelt), ist die allgemeine Leistungsklage statthaft.
5. Der Kläger begehrt eine Feststellung über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses.	5. Geht es dem Kläger darum, das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses feststellen zu lassen, ist die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft.
6. Der Kläger begehrt die Feststellung über die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts.	6. Geht es dem Kläger darum, die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts feststellen zu lassen, ist ebenfalls die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO in der Form der sog. Nichtigkeitsfeststellungsklage statthaft.
7. Der Kläger begehrt die Überprüfung der Gültigkeit einer Satzung, die nach Vorschriften des BauGB erlassen worden ist oder einer Rechtsverordnung auf Grund des § 246 II BauGB oder von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehender Rechtsvorschriften.	7. Möchte der Kläger die Gültigkeit einer Satzung oder einer Rechtsverordnung nach dem BauGB überprüfen lassen, ist die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle nach § 47 VwGO statthaft. Bei anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften gilt dies aber nur, wenn dies auch im Landesrecht bestimmt ist. Ansonsten ist auf die Feststellungsklage zurückzugreifen.
8. Der Antragsteller begehrt eine einstweilige Anordnung in Bezug auf die unter 2 - 6 aufgeführten Streitgegenstände.	8. Begehrt der Antragsteller eine einstweilige Anordnung in Bezug auf die unter 1-6 aufgeführten Streitgegenstände (sog. vorläufiger Rechtsschutz), ist der Antrag nach § 123 VwGO statthaft, soweit er nicht nach § 123 V VwGO subsidiär ist.
9. Der Antragsteller begehrt die (einstweilige) Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage.	9. Begehrt der Antragsteller die (einstweilige) Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage, so ist der Antrag nach § 80 V VwGO statthaft (der Antrag nach § 123 VwGO tritt nach dessen Abs. 5 zurück). In Drittschutzkonstellationen ist darüber hinaus § 80a VwGO zu berücksichtigen.
10. Der Antragsteller begehrt eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den unter 7. aufgeführten Streitgegenstand.	Begehrt der Antragsteller eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den unter 7. aufgeführten Streitgegenstand, ist der Antrag nach § 47 VI VwGO statthaft.